2019年2月21日,国家发改委正式出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》),明确将都市圈作为我国区域经济发展的主要形态。首次明确了都市圈的概念,即“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。该文件被认为是第一部以“都市圈”为主题的中央文件,这也意味着都市圈发展上升为国家战略。

主流的观点认为,此次文件的出台,标志着中国正式步入都市圈时代,而2019年也被是认为是中国城市化进程中的“都市圈元年”。

但是,《意见》也同时指出,近年来,都市圈建设呈现较快发展态势,但城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。

针对都市圈发展提出的主要目标为,到2022年,都市圈同城化取得明显进展,梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。到2035年,现代化都市圈格局更加成熟,形成若干具有全球影响力的都市圈。

可以说,都市圈已经不仅成为一个观察中国经济社会转型和发展的最重要的视角和窗口,而且是分享中国经济发展红利的最重要的空间和平台依托。对于都市圈的关注与讨论,也正在成为中国社会最重要的公共议题之一。面对这样一个新的区域和城市发展战略,城市的治理机构、企业及相关利益者都需要回到常识,敬畏规律,立足现实,才能更好地面向未来。

1、明确提出了七个领域的建设要求

《意见》提出现代化都市圈培育的指导思想,坚持以人民为中心的发展思想,以促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展为方向,以创新体制机制为抓手,以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点,培育发展一批现代化都市圈,形成区域竞争新优势。

强调了所要坚持的基本原则,包括:坚持尊重规律、顺势而为。遵循城镇化发展规律,顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势,充分考虑不同都市圈现有基础和发展潜力的差异性,科学确定都市圈功能定位、发展目标和实现路径,因地制宜推动都市圈建设。

坚持深化改革、创新发展。以强化制度、政策和模式创新为引领,坚决破除制约各类资源要素自由流动和高效配置的体制机制障碍,科学构建都市圈协同发展机制,加快推进都市圈发展。

坚持功能互补、共建共享。统筹都市圈整体利益和各城市比较优势,强化城市间专业化分工协作,促进城市功能互补、产业错位布局、基础设施和公共服务共建共享,在深化合作中实现互利共赢。

坚持市场主导、政府引导。充分发挥市场配置资源的决定性作用,更好发挥政府在规划政策引领、空间开发管制、公共资源配置、体制机制改革等方面的作用,使都市圈建设成为市场主导、自然发展的过程,成为政府引导、高质量发展的过程。

坚持统筹谋划、地方负责。统筹全国都市圈建设的总体方向、战略布局和制度安排,强化分类指导;因地制宜推进都市圈建设,避免一哄而上;尊重基层首创精神,鼓励先行先试,及时推广成功经验。

《意见》明确提出了在七个领域的建设要求:推进基础设施一体化、强化城市间产业分工协作、加快建设统一开放市场、推进公共服务共建共享、强化生态环境共保共治、率先实现城乡融合发展、构建都市圈一体化发展机制。

以增强都市圈基础设施连接性贯通性为重点,以推动一体化规划建设管护为抓手,织密网络、优化方式、畅通机制,加快构建都市圈公路和轨道交通网,提升都市圈物流运行效率,统筹市政和信息网络建设。

以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向,推动中心城市产业高端化发展,夯实中小城市制造业基础,促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。

以打破地域分割和行业垄断、清除市场壁垒为重点,加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。加快人力资源市场一体化,推动技术市场一体化,推动金融服务一体化,统一市场准入标准。

以都市圈公共服务均衡普惠、整体提升为导向,统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展,持续提高共建共享水平。促进优质公共服务资源共享,加快社会保障接轨衔接,推动政务服务联通互认,健全跨行政区社会治理体系。

以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点,强化生态网络共建和环境联防联治,在一体化发展中实现生态环境质量同步提升,共建美丽都市圈。

以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点,建立健全城乡融合发展体制机制,构筑功能一体、空间融合的城乡体系,在都市圈率先实现城乡融合发展。

加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制,凝神聚力推进都市圈建设重点任务落地。

城镇化是现代化的必由之路,是我国发展最大的潜力所在。建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段,既有利于优化人口和经济的空间结构,又有利于激活有效投资和潜在消费需求,增强内生发展动力。各地区各部门要统一思想认识、加强组织领导、强化责任意识,用改革的办法和创新的精神,积极培育发展现代化都市圈。

2、聚焦都市圈战略 

针对《意见》,清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚曾提出两个观点:一个是,从十八大到十九大,党中央、国务院对中国的新型城镇化进程做出过各种各样的战略部署和思考,从城市群到国家中心城市到大中小城市的区域协同发展,到特色小城镇,到乡村振兴。但这其中无论从空间尺度,还是从区域格局出发,一直缺一个环节,这个环节就是都市圈,2019年国家发改委关于都市圈文件的出台,可谓是补全了最后一块拼图,从国土级到城市群,从都市圈到中心城市,再到以中心城市为核心的大中小城市的协同发展,从特色小镇到乡村振兴,补全了不同尺度空间发展战略的选择。

另一个是,从城市规划的理论来看,解决城市问题的希望在于区域协同,解决城市问题的希望要走出城市,走向区域,但是,在一个纯粹资本驱动的国体和政体下,要实现这样一种区域协同发展,其实是有难度的,在中国社会主义市场经济体制下,如果能够把国家自上而下的管控能力跟市场自下而上的发展动力实现有机的结合,将这条理想道路化为现实,那么也许中国的新型城镇化能够为全球树立一个既实现社会良性发展,又能够减少和逐步克服大城市病的模范道路。

全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦表示,中国正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突,在这种冲突的夹缝中,加快建设都市圈是一个必然选项——进入中速增长期后,结构性潜能的内容将发生很大变化,从空间角度看,今后五到十年,最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展。初步估算,今后十年,都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5到1个百分点的增长动能,不仅为应对疫情冲击,更是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有力支撑。

国家发展改革委发展规划司城镇化规划处处长韩云在培育发展现代化都市圈研讨会上就《意见》进行了官方解读,他表示,培育发展现代化都市圈意义重大,第一,都市圈是供给侧结构性改革的重要平台,可以有力推动区域产业转型升级和先进制造业发展。第二,都市圈是形成强大国内市场的重要抓手。第三,都市圈是解决大城市病的有效途径。第四,都市圈也是推动城乡融合发展的先行区。培育发展现代化都市圈,要遵循城镇化发展规律,顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势,充分考虑不同都市圈现有基础和发展潜力的差异性,科学确定都市圈功能定位、发展目标和实现路径,因地制宜推动都市圈建设。要围绕形成区域竞争新优势培育发展现代化都市圈,推进基础设施一体化,加快建设统一开放市场,推进公共服务共建共享,强化生态环境共保共治,率先实现城乡融合发展。一体化发展机制是培育发展现代化都市圈的重要保障,都市圈建设必须打破在自己“一亩三分地”上转圈的狭隘思维,站在都市圈乃至城市群整体利益的角度,加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制,推动各项重点任务落地。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎认为,都市圈是集成式改革创新的理想空间,这里有空间主体的创新、制度改革的创新、治理模式的创新,以及动力类型的创新。在空间创新层面,都市圈是软的空间、是要素融合的空间、是一个高质量发展的空间。在制度改革创新侧面,都市圈范围内是我们人口、经济密集的地方,也是各种矛盾、各种困难最多的地方,同时都市圈的出现也为解决各种问题找到了一种非常好的、非常理想的一个集成式改革创新的空间。这样的空间有利于我们在一定范围内探索一些改革创新、探索一些路径。在治理模式创新层面,都市圈实际上是一个联合体,是一个大家协同创新的共同体。都市圈当中,某种意义上说是一个多级带动的力量,多元参与、多级带动,市场的机制在这当中应该发挥决定性的作用。在动力类型创新层面,都市圈的动力类型包括组合式动力、新型动力、绿色动力。

中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授叶裕民表示,培育和发展都市圈,是尊重中国城市化发展的规律,正视中国大城市朝前发展的必要性,把脉这个规律,谋求大城市的发展走向区域化。一方面可以控制大城市病,治疗大城市病,同时又使得大城市周边区域更大范围内可以实现聚集经济效应。她认为,都市圈的目的不是我们通常讲的直接推动经济增长的目的,也不是简单的实现经济发展,而是通过都市圈的建设,以都市圈区域内一体化发展为目标,以体制机制为抓手,去实现都市圈内不同行政区域之间多元主体互动良性发展,以及都市圈内不同行政区域内的经济、社会、生态、空间联动,实现系统的高质量提升。

在华夏幸福产业研究院院长顾强看来,一个高质量的都市圈主要包含五大特征:空间体系结构合理、基础设施有机耦合、公共服务匀质均等、产业逆序梯度分布、治理机制开放包容。而大城市的经济实力和辐射扩散能力不断增强,在人口增长、就业通勤、空间扩张、产业联系等层面已经打破行政边界,都市圈化特征日益凸显。都市圈内外的发展落差是扩大有效需求的重要抓手。从产业维度看,强化核心城市的创新高度与辐射区域先进制造基地之间的相互影响、相互作用,将是催生都市圈发展的新动能。未来都市圈发展的竞争力将取决于核心城市的创新高度、都市圈的网络联系强度和都市圈的政策协同力度,要加速推动都市圈空间结构由中心-腹地型向枢纽-网络型转变。

在方塘智库创始人叶一剑看来,都市圈的培育和发展从根本上来讲还是一个改革创新的问题,不仅牵涉到对一些增量的创新理念、体制和政策的创设,更牵涉到对一系列存量的体制、机制和政策的破除问题。都市圈的发展不是一场以中心城市为圆心进行画圈的运动,也不是一个单纯的产业转移和承接的故事,更不是中心城市虹吸周边的新的政策通道和空间框架;在都市圈的培育和发展中,政府职能的发挥尤其关键,但也一定不是一场政府和政策的独舞,而是要更多的秉承改革创新的逻辑,以更加清晰化的产业制度改革、更加彻底的权利赋予、更加开放的平台建设、更加国际化的资源配置、更加完善的营商环境、更加清晰的产业路径等,推动都市圈内部的公平、均衡、协同发展,推动都市圈与外部市场和资源的连接与互动。

(本文由方塘智库区域战略研究中心编辑整理)

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