编者按

城市更新是城市发展的永恒话题,在经历了以投资驱动和增量发展为主的城市发展阶段后,我国城市进入了以转型为发展思路,以存量资源为载体的发展阶段。在以内涵提升为核心的“存量”、乃至“减量”的空间规划新常态下,城市更新更加注重城市内涵发展,更加强调以人为本,更加重视人居环境的改善和城市活力的提升。

城市更新三人行暨2020清华城市更新论坛筹备系列座谈第1期邀请到同济大学建筑与城市规划学院城市规划系副教授杨帆做主题分享。

杨帆老师的研究与教学方向为城市规划与设计,公共政策与城市更新,城市空间结构与国土空间规划等,曾任江西省抚州市市长助理,具有丰富规划实践经验,在规划院工作8年。出版有专著《城市规划政治学》、《制度演进背景下城市工业用地更新理论与方法》及译著《英国城市更新》、《城市政治学》等,主持国家自然科学基金项目“城乡工业用地空间绩效评价及转型更新机理研究”,自然资源部“国土空间规划立法过渡期期间技术标准立改废研究”课题,上海市规划和自然资源局“城市更新管理、政策、标准与行动体系国际案例借鉴”等重要课题。

文丨杨帆(同济大学建筑与城市规划学院城市规划系 副教授)

从2010年到现在,笔者持续关注上海的城市更新,尤其是建立了工业用地的视角。俗话说,政府投资是拉动经济的三驾马车之一,2010年上海世博会实际上是很重要的一个政府投资更新项目。

在2008年金融危机之后,包括2010年上海世博会之后仍在继续的,有这么几个现象:

第一个是造富盛宴。广州一个城中村改造,一夜之间所有村民都成了千万富翁,亿万富翁。城市中有大量的房子,但是结构性住房短缺始终严峻。该买房的还是买不起房,一些处于夹心层的年轻人,工资不低,可是依然买不起房,与此同时很多人因为投资住房而成为富翁。

第二个是基建投资。基建投资越来越厉害,导致什么结果呢?就是上班的地方离居住的地方,空间关系在不断恶化。花在道路上的时间,开车的时间,坐公交的时间,挤地铁的时间越来越长,在城市里的居住宜居感觉越来越差。

第三个是工业制造业。好像一夜之间不需要制造业了,城市全都进入到后工业化社会了,都无烟了,都去创意产业了,都去旅游了,但是所有的物品不是还要制造出来吗。所以,当德国提出工业4.0,美国提出再工业化的时候,我国提出了工业2035。能不能主动去工业化是个问题,甚至非常乐观地认为自己到了后工业化阶段,应当有人质疑这个事情。工业应该是进入到一个新兴产业的阶段,而不是去掉;难道进入新兴工业就变成非制造业了吗。

第四个是人口规模。城市人口聚集越来越多,那么这些人都是在第三产业就业吗?如果全国60%的人住在城市里边,都是在做后工业化的社会服务的话,那么谁来制造产品呢?城市里边制造业的空间到底在哪里呢?城市里看不到工厂了,它们都在很远的地方,远到20公里、30公里以外的地方。那么这些从事制造业的人住在城市里边然后去那遥远的地方上班吗?这不应该有所疑惑吗。

第五是城乡规划在扩展。原来是城市规划,现在城市的问题还没分析研究好,就去管乡村去了。把发展权的问题、行政权的这个权力不加分析地向乡村地区延伸。

最后一个就是公众参与。规划向社区层面的延伸,不管是在农村地区还是城市地区,实际上严重忽视了基层自治权利。规划作为行政权的强干预力量,是在向这样的自治层级延伸。整个社会是不是发展到了这个阶段,有没有准备好政策工具,有没有考虑社会干预的后果,是不是需要这样的延伸形式?值得深思。

1、工业用地的问题——城市辖域

由于我国政体与西方是不一样的,所有的城市都有个城市化地区urban area,还有一个城市辖域,也就是行政区划范围。这个范围应该叫region,它不是urban area。

“城市”有很多功能是布局在这个地区的。放在这个地区的项目,在统计的时候也应该把它统盘考虑进来。因为,作为一个统计单元来说,整个城市是一个对象,既包括城市化地区,也包括所辖农村地区。如此即发现几个问题:

工业用地总体的规模结构失衡。有些城市达到45%以上,上海占建设用地比例大概在40%。这是2011年的数据。

布局结构失调。也就是城市化地区没有产业空间,产业空间都在城市外围,边缘地区,形成了大量的边缘城市;但总体上、资源依托上还是在城市辖区里面的。所以,有些西方城市概念在中国是不是要换一种语境再去看,需要再探讨。

存量问题突出。也就是闲置,低效浪费非常严重。

向园区集中举步维艰。也就是工业用地的分布是破碎的,碎化的,不是完整的一块一块的。像在规划图上画的一个个工业区,那么这个工业区就是一个完整的,事实上在现实中永远见不到这样的。为什么是破碎的?很奇怪,就想搞懂它。

工业地均绩效不均衡。上海市2010年的统计数据,规上企业,占地不到整个上海市工业用地的40%,但是贡献了95%的工业产值。这个现象每座城市都会存在,只是说它的严重程度不一样而已。严重程度可能跟城市发展的阶段有关,就看是处于工业化中期还是工业化后期。还有跟大多数企业的性质是有关系的,也就是国企、央企占比比较大,还是民营企业占比比较大,这会带来完全不一样的城市空间结构。比如,沈阳和广东东莞,在工业用地方面就显现出完全不一样的特征。

园区土地地均使用绩效差异非常大。国家级的园区跟乡镇企业地均效益差距非常之大。但是在统计数据里边,在用地构成计算里边,都是被一股脑儿合在一起统计进去的。

通过研究,可以帮助理解改革开放40多年来,到底是以一种什么样的发展模式来发展的?工业用地显现出来的这种现象,反映了所采用的一种发展模式。这种发展模式现在是该转型了,需要向生态文明、高质量发展模式转型。用地模式也要跟进这个转型过程,这是联系在一起的问题。

2、工业用地规模失控的原因

那么,工业用地失控的原因到底是什么?为什么工业用地可以不遵守20-25%的规模结构原则呢?

规划原理中以及用地规范中,都显示城市工业用地占所有建设用地的比例应在20-25%,重工业城市可取上限。2000年以来,有多少城市经历过第2轮、第3轮城市规划了,但在现状用地分析中可以看一看哪一座城市遵守了这个规范?为什么现实是可以不遵守的?

第二个问题是,这么超大规模的工业用地在空间上是怎么分布的?因为在城市urban area是看不到多少的,建成地区全都是工业遗存了,都是当做工业遗产看待的。那工业制造空间在什么地方呢?

“土地是财富之母”这是威廉·佩蒂在18世纪就提出的一句经典名言,土地是创造财富的最根本的东西。从改革开放以来,土地财政和招商引资,这两个轮子一直在驱动中国经济的增长(吴宇哲,2018)。

由于这是两轮驱动,所以在用地配比上是先验的,也就是说工业用地和住宅用地是1:1供地的,供多少住宅,就供多少工业用地,这个比例并没有经过实践的检验。可以想象,地方政府土地财政是依靠住宅等用地开发而带来的地方性财政收入;而招商引资是通过引进外来资本,从而带来就业岗位和制造业的增长,这两条腿要一样长一样粗才能显得经济发展是合理的。

两者是相互验证的,也就是说,住宅的开发量印证了应该有多少工业用地。而工业用地的存量也印证了城市需要多少住宅用地。那么这个故事由谁来讲呢?这个故事是由规划师来讲的。然后,别人就把这个故事拿去作为指标使用了,这也就导致了今天各地城市工业用地的失控。

这个失控还无法收回,因为工业用地一旦出让就是50年使用权,但是没有那么多企业可以活50年;一个企业能活50年,一定是500强企业。很多企业5年左右就“死”了。甚至很多企业在注册的时候,就没想去制造,想的可能是拿到这块地如何等到收储那一天,可以用来兑现升值的那一天。

那么如果是这样的一种想法,土地数据指标管理和空间管理,如果对应起来,而且数据管理还要落地的话,就会导致很多无法理解的现象,它就真实的出现了。

所谓的地方发展机遇,实际上很大程度上是发展指标的争取,也就是用地指标的博弈,然后再把这些用地指标落地的一个过程。

3、工业用地——不完全产权制度

文献中经常有观点认为,产权制度的建立是城市更新领域涉及到的很重要的理论性视角。但是据分析下来,发现我国城市的产权制度实际上并没有建立起来,或称之为“不完全产权制度”。    

研究团队通过从1978年到现在涉及土地政策的全面梳理,发现企业制度改革实际上是采用两条线双轨推行的。一个是国有企业的改革,叫存量性改革,一个是招商引资所推动的非公经济发展,也就是民营企业的改革,叫增量改革。所以,在制造企业的改革路径上,国家一直采用的是双轨制,其中也包括企业的股份制改革。

2003年发生的事情值得关注。2003-2004年左右国资委成立,土地被作为重点监管的对象。那么监管谁呢?实际上就是监管所有国有企业所拥有的工业用地等资产。2013年开始推进混合所有制改革,也就是国有和民营企业的混改。2017年是新时代新阶段。其中,工业用地是核心焦点。

梳理下来,有两点结论:第一个结论是,通常产权制度的形成一定要基于产权获得方式、使用方式、流转方式的多元化和复杂化。工业用地还不具备多元化和复杂化的产权拥有形式,只是多样化了,只是有多少国有企业就有多少个产权主体,但是产权拥有形式和产权流转形式仍然是单一的,这根本就不能叫产权制度,也就是为什么没办法用经典产权理论解释产业空间更新问题的所在。

第二个结论是,国有企业与民营企业占比情况影响城市土地使用情况,也就是广东地区的城市现象,跟在北京、东北,包括上海,国有企业为主的这些城市所看到的现象是不一样的。不能等同对待。

4、工业用地的区划对待——城市辖域

这样的一种情况反映到城市工业用地的变动上,需要结合三个视角:土地制度的视角,企业制度的视角,还有规划制度的视角。

经常会提“三集中”、“退二进三”,上海甚至提出了“三不变”,什么是三不变政策?就是在工业企业用地性质不变、产权不变、建筑结构不变的情况下再使用它,促进创意产业的发展,也就是说创意产业在空间上的聚集特征,并不是由其产业或企业特征决定的,它们都选择了不生产的产业空间,其目的是低廉的租金,其原因是有相关政策引导,事实上城市中也只有这些闲置产业空间载体能够承载它。

通过对上海的跟踪分析,发现产权制度,或者是工业用地制度,或者更新制度,它在空间上是具有区划特征的,也就是地方政府有意无意地采用分区对待的策略。因此,就会发现下面三种现象:

第一种现象,是在城市郊区的工业用地上种地。经过考察,一般的供地比例是工业用地和居住用地是1:1左右的比例关系,实际上又没有这么多企业开工生产。因此,有很多用地已经完成了供地,但是,由于没有生产企业落地,就会出现用地性质是工业用地,但农民还没离开,仍然在上面种菜的现象。

第二种现象,是在城市建成区的产业“空间”活化使用。城市中心区很多工业厂房被作为工业遗产来对待,也有很多转型成为创意产业园区,或者产业空间的活化使用,通常是用这样的载体完成,但是,基本上这种形式的工业用地再使用都未完成产权流转变更,用地性质并未改变。

第三种现象,是在村庄上建园区。郊区有大片的工业用地空置,建成区内的工业用地又用做第三产业了,那么第二产业到底在哪里?在上海郊区还有一种现象,调研发现是在村庄上建园区。为什么要把园区选址在村庄呢,为什么不是避开它?是什么动机呢?大概主要是对改革红利的分享吧,农民因此身份转变成市民,获得几套房子的补偿,不用务农了,园区也建成了,经济数据也贡献了。

如此,又带来另外一个问题,就是农村地区跨地域的公平问题在城市化地区发生了。比如,一位在工厂打工的农民,利用村庄的废弃地种菜。他在跟我沟通时说,同样都是农民,为什么这些原住民变成了市民,而且分得几套房子,而他只能在附近园区工厂里打工,利用业余再种种地以补家用。城市边缘地区在空间扩张的同时,也成为农民的期盼,并成为造富过程的搭便车者。问题是,这种扩张是否能够继续维持下去,并使多数人的期盼成为现实。城市化地区以及城市化过程中所发生的一些现象中,工业用地发挥了不可估量的作用。

10年的持续研究发现,工业用地存在“4 4”种问题,其中4个是基本问题,由这4个基本问题衍生出另外4个问题。除此之外,在这个领域还研究了供地比例的问题。还有土地财政依赖性,也就是地方政府的财政收入是高度依赖这个过程的,它需要不停的去做,循环往复;如果不做就没办法解决财政收入。这种现象跟税制存在关系,我国是以流转税为主要税种的税制,房地产的投入、产出会产生大量的税收贡献,一部分就转化为财政收入。而在资产保有环节是很少课税的,因此导致前述的依赖性。

这一研究内容已经跨入到地理金融化研究领域,包括住房的金融化和产业空间的金融化,这些都已经远远超出了规划设计专业的知识范围。但是,城市规划设计又因为涉及到空间的使用和谋划,如果不探究空间现象背后的社会经济成因,则永远无法对所看到现象进行解释,并促使规划设计能够产生有效的合理干预。上述内容可以查阅研究团队最近的专著《制度演进背景下城市工业用地更新理论和方法》一书。

5、全面、系统的城市更新制度框架的必要性

城市的存量或者低效的或者闲置的空间,不仅仅存在于工业用地。商业办公空置率也非常之高,大量的住房是用来升值和投资的,不是用来居住的。商业办公的闲置状况已经超出了阈值,超出了经济运行可以承受的范围。相关调查研究正在进行。

城市更新需要系统地对待。在上海市静安区的调研显示,存量空间、闲置空间存在分布特征规律。它们为新城市功能提供了新的可能性。比如说,由于城市人口年龄结构和社会结构的变化,有一些原来试图配置的设施,现在不适合新的功能使用需求了。老龄化来了,城市希望有一些面向老龄化的设施;健康中国政策来了,城市希望增加配套面向健康中国政策的有关设施;体育强国政策来了,城市又要增加体育设施、医疗设施、休闲设施,各种类型。此外,小汽车拥有率在提高,城市希望增加停车设施。那么所有这些设施在选择新的建设空间时,存量空间、闲置空间,就提供了新的可能性和选择机会。

是不是需要一个系统化的城市更新制度呢?刚刚谈到了,多种类型存量型空间的出现预示着,存量型空间的分布已经具有空间结构特征了。做规划的时候是以人口规模和用地规模作为配套标准的这些设施,它的存量和闲置情况应该是同步的。因为所依据的人口规模和用地规模基础发生了问题,所以依据这个传导机制和关系所做的配套都会系统性地发生问题。

所以说住宅和工业用地的闲置,一定是同步的。有多少住宅的存量和闲置,就有多少工业用地的存量和闲置;或者反过来说,观察到多少工业用地的闲置,就有相应规模的住宅会存有对应的闲置和存量情况。而且其分布、数量已经到了必须整体面对、系统性面对的地步。做规划的时候采用系统性思路去完成,进行配套,所以在更新的时候也必须采用系统性的、整体的视角去对待它。

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