文丨宋彦成(方塘传媒主笔)

2019年4月8日,国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》,要求积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。在很大程度上而言,户籍制度改革利好农业转移人口,也是新型城镇化建设的首要任务,是发挥市场配置资源决定性作用、顺应人口就业选择、促进劳动力在城乡间有序流动、提高全员劳动生产率的有力保障。

值得注意的是,无论是农业人口还是在城镇生活工作的农业转移人口,其本身也具有选择的权利,城市固然有城市的优势和便利,但乡村也有其难以割舍的因素,比如土地以及基于土地之上的利益,这也为我们理解中国户籍制度改革与土地制度改革提供了一种基层视角。

一、土地是农民的根

东汉末年作为国史上的第二次大分裂时期,人口迁徙频繁,基于户籍制度的社会控制松弛。话说河东郡解县(今山西运城)人关羽跟随曾经织席贩履的蜀主刘备四处辗转,征战天下,最终魂断他乡,身首异处,所谓“头枕洛阳,身卧当阳,魂归故里”。

这个“故里”在民间指的就是山西运城,在中国人传统的生死观念里讲究个落叶归根、入土为安,而“魂归故里”的解释无疑是最好的安排。关羽的根在山西,按现在的话来说,山西是他的户籍所在地。关羽在历史上是否是个有产者已然不得而知,但他却是一个亡命天涯之人,《三国志》载其“亡命奔涿郡”。

可见,在社会动荡时期,政府对于个体的社会控制其实是弱化的,而东汉末年豪族兼并土地是为常态,农民失地也是常态,流民多自然也是常态,这也是后世江南经济崛起的人口基础。事实上,从春秋到唐前期以田制为中心的户籍控制,到唐后期至清前期以役法为中心的户籍控制,再到清末以降向个体控制的发展,都能够看到国史上户籍制度同土地的私有化或国有化兼及集体化之间的关系。

中华人民共和国建立以后,通过对传统户籍制度体系加以调整,最终形成了具有时代特征的城乡二元分割的户籍制度。我们今天谈论的户籍制度改革其实便是基于对这种城乡分割的户籍制度的改革,也不过短短几十年。这是一个逐步放开基于土地的社会控制的过程,最终的应有之意是使农民可以不必捆绑在土地之上,解放生产力。

时至今日,中国的农民已然可以自由地在城市与乡村之间流动,而不被认为是非法行为,而要知道,在上个世纪六七十年代的农业社时期,若是农民擅自离开原公社所在而前往他乡谋生便成了没有户口的“黑户”。譬如,1972年陕北榆林遭遇大旱,一批榆林籍的农业社队社员便私自南下逃至今延安市甘泉、黄龙一带的深山老林里开荒种田,倘若时运不济,即被逮捕遣返回原籍,当然还是有很大一部分人是在渡过年馑以后才陆续返回原籍。也有就地入籍的家庭和个体。

由此,即便在那个饥荒的年代,农民在可选择的范围内依然不会背叛土地,土地是根,虽然他们非常羡慕吃商品粮的人,也即是那些拥有城镇户口的个体。改革开放以后,得益于土地承包制,农民生产劳动的积极性被调动了起来,不但可以吃饱饭,还能搞点副业。

在农业社会,土地和人口是重要的生产资料,而在工商社会,土地与人口虽然也是重要的生产资料,但表现却有所不同,主要是其所生产出来的产品不同。基于土地的农业产出始终比不过其之于工商业的产出,这就使得农民在主观上不愿意再去从事获利微薄的种植业,他们开始向城市流动,并且有意识地为农二代乃至农三代进行教育投资,而后者跳出农门的意愿非常强烈。这一时期也是中国城镇化快速发展的时期,路遥在《平凡的世界》后期章节中便有所叙述。

在当下以及未来,即便城镇户籍限制完全放开,农民是进城还是留守故土可能还是各有选择。当然,从长期来看,农民在城市落户入籍还是大的趋势。目前而言,那些保守的农民以及农二代们还在保持观望,他们即便离乡也不会轻易离土,否则对他们而言一旦经济形势不乐观就会进退失据,某种程度上而言,乡村也是一个大的蓄水池。

但无论是大的趋势里的“离乡离土”也好,还是现实境况中的“离土不离乡”与“离乡不离土”也罢,其实都关乎到农民对于土地的取舍。在特色小镇和田园综合体等概念被热议2017年、2018年,一度还曾争议市民下乡一事,为此,有人表示担忧:失地以后,农民吃什么?

二、土地是农民的宝

当代农民手中握有土地,在很大程度上而言,他们觉得自己有安全感,而放弃农村户口,可能就意味着失去土地,需要承担未知的风险,这是他们所不愿的。而在一些资源型城市和区县,地下资源开发成为地上农民暴富的原因之一,也由此农民在获利以后,更不会轻易将身份转变为城镇户籍。

陕西榆林,以矿产资源丰富著称,集煤气油盐于一体,配置组合优、储量大。从上个世纪80年代开始,随着工业化进程中对于煤炭、石油等能源资源的大量需求,使得榆林区域范围内诞生了一批属性鲜明的本土富人群体,他们可以是煤老板,也可以是坐享煤炭业发展红利的农民。由此,在北京、西安等大城市不乏榆林人买房置业,乃至生活、工作于此,而彼时还没有限购,所以他们虽然人在北京、西安,户口却依然保留在原籍,可谓是“身在异乡根在家”。

与那些在空间上远离城市的村落不同的是,在城镇化进程中很大一部分主城区边缘的农地最后成为城镇的一部分,至于那些失地农民可能“离土不离乡”,也可能“离土又离乡”。一直以来,国内外学界对于在城镇化进程中失地农民的讨论就未曾断绝,不管是针对农民的就地城镇化政策还是其他方式的变农民为市民,其实最终关乎的都是农民的衣食问题,也即是所谓再就业的问题。

在城镇化进程中的农民在被动失去或主动放弃最重要的生产资料即土地以后,他们谋生的渠道方式可能会更多元化。由此,作为农民整体的村庄社会的生计模式也会加以改变,当然不排除他们也可以分享城镇化发展的红利,比如集体物业的分红等。

在部分能源产区所在的农业县域村庄,我们可以看到在村集体的共同利益分配体系中,只有属于具体到本市本县本镇本村户籍的人口(无论男女老幼)才得享全部权益,但是前提在于本人从事工作在体制之外,即非行政事业单位在编人员,其所包括的范围从国企员工到非公有制经济组织成员再到个体工商户等,至于行政事业单位的非城镇户籍人口只能得享一半权益。

因此,出于自利和不愿让渡权益的种种原因导致部分非城镇户籍人口选择守土一方,其中也不乏一些已经迁出户口的农民或市民出于利益考量,继而回迁至原户籍所在地的案例。

其所整体呈现出来的一些特征是,越是那些资源富集和能够产生相对可观的土地收益的城市和地区,其人口流动越呈现出“离乡不离土”的特征。

而且,在一些村庄社会还出现了一些新的特征,即成年女性在婚嫁以后户口必须迁出,而其此前所拥有全部分红收益的权利也将以村集体的名义被剥夺。虽然在法律上并不支持,但是在民间类似“约定俗成”的话语体系中已然默认已婚女性(外嫁)不能继续分享其原籍土地所产之收益,归根结底,还是基于父权权威与城乡分割的户籍制度二者合力的结果。

不过,由于民族文化的差异,在不同地域也表现出不同的观念和策略,比如在云南西双版纳等地的布朗族村寨,由于占据了橡胶资源和茶树资源,使得本地农民可以在工商时代成为先富起来的那一批农民,却并没有表现出典型的“重男轻女”的策略性安排。

当然,这并非是完全基于土地之上的考虑,而是本人或因婚嫁或出于其他落户需求而从原户籍所在地迁出以后,其所拥有的各项权利也并不随土地制度的不变而不变,而主要取决于是否依旧是在统计范畴内的户籍人口,这其实又与中国乡村自治的治理体系有关。

三、土地即正义?

诚然,不管是土地资源还是矿产资源都可以转化成为看似意料之外的财富,土地城镇化和矿产资源开发都造就了一批富裕的农民和企业主,而分税制也让地方政府形成了发展的路径依赖,欲罢不能。

其实,我们今天讲的新型城镇化,本质上是区别于旧的基于土地的城镇化,而最终要实现人的城镇化。顾名思义,人的城镇化最终是要确保居于城市之中的人要成为城市的一部分,在城市生活得有尊严,并且不被区别对待。

的确,在中国城乡二元户籍制度下的城镇户籍人口可以得享更多的城市资源,比如更为优质的教育、医疗等公共资源和福利,这就体现出何以城市的人口吸附能力更强的原因所在,而且,值得一提的是,城市的就业机会更多。

不否认都市圈与城市群的发展趋势和意义所在,也不否认人口向城市流动的规律与常识,但一个值得注意的现象是,还是存在一批农村户籍人口不愿意入籍城市,其原因显而易见。除了坐拥能源资源和经济作物资源的那些幸运儿之外,仿佛没有任何理由可以为那些选择“屈居”在乡村的人口作辩白,即便城市拥有更多的就业机会与更高的社会福利。

事实上,倘若只是出于土地权益的考量,那么在法律层面上的《中华人民共和国农村土地承包法》已然作出制度性安排可免其后顾之忧,即在“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”而且,“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。”

不过,针对在承包期内全家迁入设区的市,并且转为非农业户口的承包方,“应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”当然,不止于此,基层社会的利益分配并不完全依循法理,其决策的主要依据可以是户籍,也可以是其他。

土地、户籍与乡村是一个关联体,这一轮的乡村振兴与上个世纪的乡村改造运动以及轰轰烈烈的乡办企业时期有所承序但也有所不同,尤其是当基于户籍制度的社会控制越来越薄弱时,再去理解人口流动与城市发展之间的关系就显得更具想象空间了。

2019年3月27日,共青团中央印发《关于深入开展乡村振兴青春建功行动的意见》,指出在新时代乡村全面振兴的伟大实践中,组织动员广大青年投身乡村振兴战略实施,培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”青年工作队伍。

无疑,乡村振兴需要人,更需要人才,而这支工作队伍的主要构成是本土青年人才、在外青年人才以及社会青年人才。如此,通过青年人才的返乡与下乡,从而实现城市资源与乡村资源的对接和流动,利好乡村。

与之相应的是,国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》也指出要积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户,而这一群体指的是在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇的人口。

有朝一日,倘若这一群体看着属于自己的户口本上已然变更的户籍所在地,即从某省某市某县某镇某村迁移至某省某市某街道某小区,他们也许会有所欣慰,心想终于跳出农门成为一名光荣的拥有城市户口的市民了,再也不是所谓的非城镇户籍人口了。

离开土地、离开乡村,与回到土地、回到乡村似乎看起来有所相悖,但最终都取决于农民个体或农业转移人口自身的意愿和选择。倘若在就业、教育、医疗、社保、住房等民生方面农业转移人口或未落户城镇的常住人口能够与城镇户籍人口同权,使他们在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居,那么所谓的恋土情结也就不再是障碍。

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