文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

11月5日,首届中国国际进口博览会开幕式在上海举行。在这个迄今为止世界上第一个以进口为主题的国家级展会上,习近平总书记发表了主旨演讲。

总书记宣布:将增设中国上海自由贸易试验区的新片区,鼓励和支持上海在推进投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索,为全国积累更多可复制可推广经验;将在上海证券交易所设立科创板并试点注册制,支持上海国际金融中心和科技创新中心建设,不断完善资本市场基础制度;将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略,着力落实新发展理念,构建现代化经济体系,推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放,同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合,完善中国改革开放空间布局。

作为中国对外开放的最前沿,上海始终勇立改革开放的潮头。第一个国家级新区、第一个自贸区等等,上海一直是改革开放历程中被寄予厚望的试验田。如果说粤港澳大湾区是继纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区之后的又一大世界级湾区,那么上海都市圈一定是继纽约都市圈、东京都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈之后的又一大世界级都市圈。无论是从空间圈层构建、产业布局和体量还是人口规模和分布,目前的上海都市圈都是国内现阶段基础最优越、发展最良性且前景最广阔的区域经济体。

而如今,以上海为核心的长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略,“长三角”区域的都市圈发展建设走上了新一轮快车道,这不仅对于“长三角”区域的协调发展具有重大的现实意义,而且对于整个国家的经济发展乃至整个东亚的发展都具有巨大的影响力和战略价值。

未来,“长三角”区域一体化的发展目标之一是进行全面的提升和整合,打造世界级都市圈,并成为全球经济的重要增长点和引擎。

1、都市圈化是长三角区域一体化的必然构成

毫无疑问,都市圈是我国新型城镇化进程中无法跨越的阶段,也是新型城镇格局中承上启下的关键一环。中国区域协调发展与城市群建设也要求以大都市圈为核心,打造都市圈这一“强核”,进一步发挥好中心城市的龙头带动作用。而如今,长江三角洲区域一体化发展已经上升为国家战略,那么都市圈建设对于“长三角”区域一体化发展的战略价值显而易见。

“长三角”区域一体化发展的首要任务依然是产业的布局、转型和升级。在全球产业结构剧烈动荡的今天,以第三产业为主的现代服务业型经济已经逐步取代以第二产业为主的工业型经济成为发达区域的经济支柱,这是当经济发展到一定程度时的必然产物。所以,判断一个区域经济是否发达,最重要的指标之一是区域内服务业占gdp 的比重。现代服务业的发展是区域经济乃至国家经济快速发展的主要引擎。那么现代服务业发展的主要土壤和承载地在哪里呢?就在都市圈。

“长三角”区域发展到今天,已受到了包括土地、能源、环境等多方硬性条件的约束,传统制造业已慢慢跟不上“长三角”区域经济发展的要求,受到了越来越多的外部资源制约。“长三角”区域其实早已认识到加快推进传统制造业的转型升级是调整产业结构的关键,近年来有所成效但依然不够,这是因为对于都市圈建设重要性的认识才刚刚起步。

在产业转型升级的过程中,重点应集中在高新技术产业、先进制造业、生产性服务业以及高端消费服务业等,这样减少了对自然资源的依赖和破坏,转变成对科学技术创新和应用的追求,这是“长三角”区域转变经济增长方式的必然选择。而这些领域都具备明显的“都市圈属性”,即这些产业的发生地大都在都市圈内。

我们认为,都市圈的产业格局一定是核心城市以生产性服务业及高端消费服务业为主,环核心城市带分布先进制造业和高新技术产业。而这些产业故事的发生,对于“长三角”区域实现创造需求、引导消费,加快推进产业转型升级,进而实现向现代服务型经济社会的完全升级具有巨大推动作用。

那么提到产业转型升级,不得不提的就是创新。众所周知,长三角的未来依然在上海,而上海是最早开始都市圈化和都市圈建设的中心城市。所以上海都市圈的创新能力对于“长三角”区域的发展有着无可替代的引领作用。据上海市2018年政府工作报告显示,2017年全年用于研发经费支出1145亿元,相当于上海市gdp的3.8%,这也是上海研发投入连续两年突破1000亿元大关。通过这些数据可以看出,上海都市圈聚焦高新技术的研发,通过大规模的研发资金投入与人才投入,不断增强创新能力,并使其成为整个“长三角”区域产业、经济发展最重要的活力来源。

综上所述,“长三角”区域通过打造都市圈,建立世界级资源配置平台和创新平台,可以充分整合区域内外、国内外的资源,加速提升“长三角”区域经济发展的速度于质量,加快推进长江三角洲区域一体化进程。所以,都市圈建设对于“长三角”区域一体化具有十分巨大的战略价值。

2、长三角区域一体化需要破解的三个问题

“长三角”区域建设都市圈,是区域经济和社会发展的一种必然趋势,但是,与东京都市圈和纽约都市圈相比,“长三角”区域内都市圈明显空间范围较小,经济实力在全国范围内首位度不强,带动中国经济发展的能量有限,与国际上的世界级大都市圈还存在一定的差距,比如上海的gdp只占全国不到5%,与国际发达国家首位城市占全国的gdp比重相比较差距较大,纽约占24%、东京占26%、伦敦占22%、首尔占26%。不仅如此,“长三角”区域要全力发展都市圈也并不是畅通无阻、一帆风顺,在区域整合的过程中,依旧存在很多的问题。

首先,都市圈内行政体系分割,各城市之间协调能力差。“长三角”地区的行政体系分割成为建设都市圈体系的壁垒。这导致在资源利用、生产要素配置、产业布局上,圈内城市各自为政。要知道“长三角”地区城镇分布密度高,诸多地级市和所辖市、区、县中心城区空间毗邻甚至重合,形成连片的城市化地区。这本应是优势,但由于行政区划分割,导致相互之间在城市空间拓展、土地资源利用等方面存在尖锐的矛盾。

虽说都市圈建设是打破区域行政隶属分割的最有效方式,但正是由于缺乏一种能有力主导都市圈长远开发与建设的行政体系,导致区域间协调难度大,滋长了一系列的问题,比如区域性交通互联建设、区域整体性的基础设施和公共设施建设等等,影响了都市圈建设的进程和经济的发展。近些年,虽然在行政体系方面有所建树,比如杭州都市圈的市长联席会议制度,但这些制度依然停留在磋商对话的层面上,还没有形成一个能够跨区域的行政体系。

其次,都市圈内产业结构趋同,核心城市主导产业不突出。目前,“长三角”区域内各省市之间的产业布局并没有完全按照比较优势实现区域分工,产业相似系数高,产业结构趋同现象比较严重。以上海都市圈为例,虽然上海市的产业结构早已实现以第三产业为主,但在上海都市圈1 6的城市体系中,仍然以第二产业为主导产业偏多,第三产业次之,各城市的优势和分工并不明显,无法充分发挥比较优势。不仅如此,产业结构趋同现象也导致了投资和生产分散,降低了都市圈的整体经济效率。

再次,都市圈内城市功能定位不明确,存在恶性竞争。中国的城市化进程在体制机制上是由政府和市场共同主导,城市发展的政策和规划也主要是由政府制定和组织实施,并且都以经济发展状况作为政府政绩考核的主要指标。这就导致都市圈内各个城市只顾完成经济任务,各地政府只会更注重自身管辖区的经济利益,而忽略了从都市圈整体经济发展为出发点去考虑区域内协调发展的问题,进而导致每个城市都不考虑自身在都市圈中的功能定位和比较优势,更遑论相互配合。

不仅如此,由于都市圈内城市功能定位混乱,出现了许多城市争夺同一笔资源的现象,比如资金、人才、技术等等,这就导致城市完全不计成本的竞相出台所谓的优惠政策,形成恶性竞争。

3、产业协调是长三角都市圈建设的关键之一

问题与机遇并存,虽道阻且长,但“长三角”地区的发展已经再次迎来了最好的战略机遇期,应借着长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略的东风,趁势而上,加快推进以上海都市圈为首的一系列都市圈建设。

第一,加快行政体系制度和协调管理机制的创新。从制度经济学角度出发,发挥好政府和市场的作用,展开来说,就是政府应对整个都市圈的空间结构、产业布局、人口迁移方面,进行科学、合理的制度设计和宏观调控;而市场机制则要发挥微观主体的作用。

在未来的都市圈建设中,应逐步形成和建立跨行政区域的管理协作机制和法规,探索成立都市圈管理委员会,制定都市圈内的总体规划和协调各利益相关方,负责整个都市圈的招商引资、工商税收、户籍管理、就业与社会保障、教育医疗等领域的管理工作。在此基础上,成立专门的职能管理机构,负责管理都市圈内的水电、公共交通等专项公共事务,促进都市圈整体功能的充分发挥。

第二,以比较优势来布局区域产业,推动区域产业协调发展。都市圈模式下,产业合理布局的重要性不再赘述。我们一再强调,都市圈的产业格局一定是核心城市以生产性服务业及高端消费服务业为主,环核心城市带分布先进制造业和高新技术产业。在这个过程中要始终遵循一个原则,那就是充分发挥比较优势。一个都市圈一般只有一个核心城市,但会存在很多次核心城市和中小城市,而通过充分利用当地资源禀赋所赋予的比较优势来设计产业布局是十分科学的,避免城市之间发生产业同质竞争进而浪费资源是十分必要的,并且通过地区间异质产业的关联和互动,促进地区间的产业协调发展。

那么在这个过程中,不得不提到产业新城的重要性,我们认为,产业新城不仅是都市圈发展的重要构成,也是重要驱动力之一。在都市圈产业调整和再布局的过程中,产业新城是一个非常重要的承载地。而以华夏幸福为代表的产业新城运营商们其本身自带强大的产业招商和培育能力,这对都市圈的产业布局而言,不仅是做了存量产业的调整,更是可以做增量产业的源泉。华夏幸福在环杭州都市圈内和环南京都市圈内布局了很多产业新城项目,其中以嘉善产业新城为代表的一些项目已经进入了回报期。

第三,明确都市圈内城市定位,推动城市功能合理分工。对于城市功能而言,根据东京都市圈的经验,完善基础设施建设,提高城市服务于生产、生活的能力尤为重要。为了均衡城市间的发展,避免出现为了争夺资源而进行恶性竞争,需要对都市圈内各个城市的基础设施建设进行统一规划和完善,并根据不同城市的资源禀赋、环境、文化等特点和优势,明确各个城市的定位,因地制宜地进行城市功能的布局,促使产业、人口在不同城市间合理分布,协调不同城市之间的发展。

总体来看,长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略这波东风已经吹起,“长三角”地区应抓住机遇大踏步迈上都市圈建设快车道,在这一轮区域格局重塑中找准定位,争取在世界级都市圈和城市群中能争得一席之地。

留下评论