文丨叶然(方塘书社主笔)

1、从“重识乡土”到“乡村振兴”

区域治理的目标之一,是促进区域的协调发展,也是不同地区之间基于区域而要达到的融合、互补的发展形式。自改革开放至今,国家已经形成了以西部大开发、东北振兴、中部崛起、“一带一路”倡议、长江经济带、京津冀协同发展、粤港澳大湾区以及雄安新区等一系列区域协调发展战略。

十九大报告明确提出要实施区域协调发展战略。那么,从国家战略的角度出发,区域治理则是进一步完善国家治理体系的重要环节,也是构建健康的经济结构的重要驱动力。

区域治理通常被认为是一个“舶来”的概念,该概念起源于英国。当时的英国一共被分为了9个地区,1994年梅杰政府为了更好地管理这些地区,便在这9个地区设立了区域政府。英国政府之所以采取这样的战略布局,在很大程度上是迫于这些地区的民族独立和区域自治的压力。

从经济的角度看待区域自治或地方自治,若能够达到摆脱中央政府而完全自治的能力,其前提条件是必须达到足够完全自给自足的经济体量,而且地方的每个公民都要以最大程度地参与其中。

中国的地方自治由来已久,大多时候皆是基于地方社会的自治。宋朝时期,由于经济较为繁荣、社会稳定性程度较高,所以,宋朝也便有了众人口中的“文人治国”的观点。在此基础上,宋朝的士君子和地方士绅在当时的社会中有着非常重要的地位,而地方社会自治的代表人物大多数便是这些人。

根据吴钩先生的观点,判断一个社会或者地方自治程度的高低,往往是验证国家社会自治能力的方面之一。能够比较直观地判断自治程度高低的,首先要看是否有发达的民间结社;地方社会是否具有普遍的“自发性权威”;是否有比较完备的乡规民约,等等。而其中所提到“自发性的权威”,很大程度上意在言“中国绅士”(乡间士绅)。

但是,从历史中走来,社会发展至今,属于中国的地方自治,最终却不断走向了失败。这其中的原因,除了宏大时代背景的促使之外,从地方自治内里看,地方自治事实上在国家治理层面是自下而上的,而后来出现了保甲体系,在费孝通先生所陈述的观点里,保甲体系是自上而下的政治轨道。(在长期的乡土中国时期,地方自治很自然的就与乡村的自治高度重合,当中国城市化超过50%以后,城市里的地方自治也是中国地方自治的重要组成部分。)

所以,一方面是由自然产生的具有地方自治的地方组织,另一方面是从上面推行下来的保甲体系。两者之间产生的冲撞,实际上已经违背了正常的政治治理之逻辑。

另一方面,历史走到今天,可以看见的是,地方自治具有局限性,同时对公民的思想开放程度和知识体系有着非常高的要求。虽然今天遵循的是市场经济,但是,基于中国的历史背景,脱离国家和政府的地方自治,有时问题并不能得到很好的解决。

那么,既然形式单一又具有局限性的地方自治达不到国家治理的目标,便需要寻求新的治理方式。于是,区域治理,作为国家治理体系的中间环节,便逐渐发挥着独特的重要作用。之于中国而言,区域是国家与地方之间的中间层次。而这时,区域治理在其中便起到了平衡两者的作用。

在此背景下,我们就需要重新认识乡土中国,并在新的央地关系建构背景下,重新思考地方治理命题,并以新的逻辑框架和战略共识推动中国的乡村振兴。由此出发,看十九大报告的一系列关于国家治理体系和治理能力的表述,就能体会到其中的更多深意。

2、区域治理助力更平衡更充分的发展   

区域治理,一般指政府、非政府组织、私人部门、公民极其他历史相关者为实现最大化区域公共利益,通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。

既然如此,区域治理的特点也是突出的:其一,它一定是多元主体形成的组织间网络或网络化治理,更通俗地讲,它是让地方与地方之间能够不断往来互动的体现;其二,区域治理意在发挥非政府组织与公民参与的重要性,而基于中国的时代背景,中国的区域治理在一定程度上也有政府服务机制的体现;其三,便是注重多元弹性的“协调”方式来解决区域问题,而国家提出的实施区域协调发展战略,则正好契合了这一点。

所以,区域治理在无形中也被赋予了条件。一些专家学者认为,目前的国家政府仍然是我国区域公共事务治理的主导者,其他利益相关主体参与的广度和深度还不够。所以,在如何更深入地进行区域治理方面,则还需要切合当前的国情来具体推行。

那么,在以上所提到的理论条件下,中国区域治理的功能体现将是有别于“区域治理”概念起源国——英国的。

在《摆脱贫困》中,会看到国家主席习近平提到的对闽东的治理理念。因为该地与沿海发达城市不同,也有着区别于其他地方的特质。所以,既不能盲目效仿,也不能停滞不前,而是根据地方与周边之间的关系,来探寻闽东发展的出路。

只是关起门来,自己搞发展,是行不通的。而是在自我探寻的同时,也要善于“搭顺风车”,这里的顺风车,在一定程度上说明了不同地区的融合式发展。与此同时,也在区域差异化的情况下,对地区进行集中化发展。

从目前国家的区域战略布局来看,“一带一路”倡议的实施,在很大程度上给中西部的发展带来了机遇。虽然从目前来看,西部地区的经济相对其他地区来说可谓是最薄弱的。

而如果将地区视为一如英国的区域治理的案例来解释西部发展,结合当前的中国国情,实现中央政府与地方政府、市场经济与政府的彼此更深入地互动,便能较好地为本地区的创新发展提供连贯且更微观层面的区域经济发展政策,也能够统筹看待和协调地区经济发展。

另外,从目前西部的发展现状来看,它与粤港澳大湾区最大的区别便是创新力的缺失。而基于区域治理,对该区域实行有别于大湾区的具有本区特点的创新驱动,包括产业生态、经济结构、甚至地理分布和气候的差异化,都将是为西部发展带来的新机会。

一如闽东发展之案例所映射出来的发展新思维:在一个要素缺失和创新力不够的地方,加大投资力度甚至给予地方以资金扶持,都无法解决地区的贫困现状,摆脱贫困的关键是找准自身的产业定位,在发展理念上,则要在国家改革开放背景下,区域要更开放,与其他地区产生互动。

从区域内部来说,地方与地方之间的发展有或大或小的差距。那么这时,让国家政策能够在区域层级以整合的方式得以顺利地执行,并且在整体执行的过程中,也能根据不同地区所存在的问题,给予既具有“本土”特质又可以互相补充的更细化的政策扶持。

当然,从英国区域治理的经验中,也可以得出一个更具有广泛借鉴意义的方案:以区域的整体利益为出发点,来制定本地区的战略规划。

站在国家战略的角度来说,区域治理所带来的,是避免重复性建设和重复性问题的出现,如此,也在一定程度上减少了资源的浪费。对于今天的中国来说,无论是站在区域发展的角度,还是站在人的发展角度,更完善和更务实的区域治理逻辑和战略,都是推动中国更平衡和更充分发展的必然选择。

3、中国的方案与世界的贡献

区域是国家与地方的中间层次,但是一如历史经验所映射出的,地方权力的滋生也在一定程度上,会对区域治理产生一定的阻碍作用。从英国区域治理的案例中,便可以看到这一现象的存在。

很多时候,区域治理所表达的是区域公共利益,这难免在某些程度上打破了一贯存在的个体的“物品私有化”的传统。所以,避免这一问题的发生,也是区域治理过程中,所需要关注的问题所在。

若论区域内部之间的复杂性,粤港澳大湾区可算其中一个,它的存在将推动珠三角地区的经济竞争力的提升和服务体系的优化,也是国家发展大局中的重要战略之一。

但是,从战略布局到落地实施,再到之后的各个地区之间的互相协调和融合发展,所存在的复杂性也突出明显。其实,从经济和科技创新水平来看该区域,它并不存在无法解决之问题。其所存在的核心问题是,如何让文化杂糅的香港和内地、澳门发生化学反映,共享利益和科技创新。

另外,我们对雄安新区的设立的关注,一方面在于雄安新区的建设发展能够在多大深度和多大广度上为中国乃至全球的新型城市化提供借鉴,另一方面就是,雄安新区的建设能够在多大程度推进京津冀地区内部的区域协调发展。这两者都是全球区域和城市治理命题中急需的中国方案。

所以,进一步实施区域之间的协调发展战略将是中国新时代发展的关键之一,一如十九大报告中所列入的,将对国家建设现代化经济体系有着重要的推动力。

自从国家改革开放以来,各地区皆以最快速度搞经济。“埋头苦干”、“两耳不闻窗外事”,则是这些年,对各个地区发展姿态的形象表达。由于互不往来和对资源的竞争,很多时候会造成资源的浪费,也产生了诸多社会性问题的不断累积。

而随着国家的进一步开放,经济的区域化也开始变得越来越突显。这对于促进国家发展当然是有积极作用的。自此,社会诸多方面开始有跨行政区趋势,而由此所带来的生态环境保护问题、污染治理和公共基础设施建设问题,则需要各个地方政府之间展开合作。独木难成林。

当下中国的发展已经进入发展攻坚期,一如习近平总书记所言的“剩下的都是难啃的骨头”。如何将这些难啃的骨头解决掉,甚至解决的更好,不仅需要耐力,也需要更科学的凯发网址是多少的解决方案。作为一个世界性大国而言,用中国方案解决了中国的问题,也就同时为世界做出了贡献。

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