文 | 张勋(方塘智库区域战略研究中心助理研究员)

《史记》云:“郡县治,天下则无不治” ,公元前221年,秦始皇以海内为郡县治天下。后历代皆承秦郡县治国之大制。在中国,“县”作为一种行政区域,代表着农业社会的管理方式。2000多年来,郡、州、道、路、省等,一直在变化,而 “县” 却几乎在名称和辖区均变化不大。

县域经济是一种行政区划型的区域经济,是以县级行政区划为地理空间,以县级政权为调控主体,以市场为导向优化配置资源,具有地域特色和功能完备的区域经济。改革开放以来,陕西省县域经济快速发展,经济总量大幅提高、工业化进程加快、城镇化率逐年提高,农村居民生活不断改善。 2016年,全省80个县市实现生产总值8927.96亿元,占全省生产总值的46.6%。县域经济几乎占到陕西经济总量的一半,县域经济兴衰,关乎三秦大地之命脉。

然而,陕西省县域经济在体量上虽然占据着重要的位置,但是总量偏低、发展不均衡、产业结构单一、城镇化率较低、农产品供需结构失衡等矛盾,阻碍了陕西省经济的崛起。陕西县域经济工业基础薄弱,绝大部分属于典型的农业经济,缺乏产业化、现代化、绿色和生态农业。经济基础的薄弱造成了城乡二元结构,社会贫富加大,不安定因素增多等诸多矛盾。

长期以来,政府寄希望于非均衡发展理论,希望以各地区中心城市的发展成为区域经济的增长极。但在实际的发展中,由于“虹吸效应”,中心城市处于极化阶段,外围地区的生产要素向中心城市流动,造成中心城市的急剧膨胀,而外围县域由于缺少人力、科技和财力,发展相对滞后,中心城市对外围地区的发展起到制约作用,造成城区相对繁荣而周边地区极为落后的城乡二元制结构。

2016年西安gdp6257.18亿元,其中已成为主城区、占西安市总面积8.2%的雁塔、碑林、莲湖、灞桥、未央和雁塔城六区以4242.34亿元占西安市gdp总值的68.8%;其中距离城区较远,发展落后的周至县2016年gdp114.99亿元,仅为雁塔区1235.43亿元的9.3%。

陕西经济发展目前面临二大问题,一是追赶超越,二是改善民生。陕西省2016年gdp总量19165.39亿元排在全国31个省、自治区和直辖市第15名,河南以gdp40160.01亿元排名全国第5位,四川省和湖北省分别以gdp32680.5亿元和32297.91亿元排名全国第6位和第7位。而且经济增长不等同于经济发展,区域经济协调理论要求经济发展以争取社会公平分配、消除贫困为目的。陕西县域贫困人口众多,“三农问题”面对诸多挑战。

解决以上二个问题的核心就是县域经济能否崛起,以均衡发展实现整体突围。在当前丝绸之路经济带新起点、国家中心城市和自贸区国家战略在陕西密集投放的今天,县域经济崛起具有重要的迫切性和可行性。

郡县治,则陕西无不治

陕西省能源丰富、军工工业实力雄厚、科研院所众多、高校数量位居全国第三,再加上十三朝古都的历史资源,陕西省应该也有实力成为西部强省。经济发展的滞后除科技创新能力不高,新兴产业的发展滞后等原因以外,农村面积大、农村人口多和发展不平衡也是经济发展的重要制约。因此,陕西经济崛起,一要新旧动能转化;二是要补短板,发展县域经济。

其一、县域经济崛起是经济增长的重要力量。

县域经济基础薄弱,农业产业化程度低,工业基础薄弱,第三产业比重较低,是区域经济增长的洼地,在供给侧改革和新旧动能转化的深化改革时期,县域经济具有重要的增长潜力;二是县域基础设施薄弱,科技和人才紧缺,通过投资拉动、科技引领和人才引进,具有巨大的增长空间。

其二,县域经济崛起是可持续发展的基础。

一是,县域经济发展有利于促进产业结构优化,目前陕西省县域经济主要依靠第二产业,第一产业和第三产业比重较小,在县域经济的工业化转型、农业产业化进程中,第三产业将大力发展,促进陕西省整体产业结构优化;二是,县域人口众多,经济发展将引发产品需求爆发式增长,成为生产、消费和生活的产业新城,增强经济的可持续发展力量。

其三,县域经济崛起是改善民生的重要保障。

一是,县域经济崛起有助于缩小贫富差距,增加农民收入;二是,县域经济发展有助于教育、医疗、科技等社会事业的发展,缩小城乡二元经济结构差距,增加农村居民生活幸福指数,缓解中心城市的社会服务业的压力;三是,县域经济的崛起有助于基础设施的建设,有利于吸引投资,改善群众生活质量。

陕西县域经济困境

改革开放以来,盲目的发展城市工业和造城运动,并未给县域经济发展带来增长的驱动力,现代工业没有推动农业现代化的发展,城市的“虹吸效应”反而造成资源、人力和资本几乎全部流向中心城市,制约了县域经济的发展,造成了工业化、城市化与城镇化的脱节。陕西县域经济存在的主要问题有经济总量偏低、发展不均衡、产业结构单一、城镇化率低等诸多问题。

其一,现代工业基础薄弱导致经济总量偏低。

陕西省县域经济目前主要依靠工业来支撑,除陕北的神木、府谷依靠能源经济外,其他经济发展较好的如三原县、兴平市都是因为工业基础雄厚而排名靠前。但是陕西目前绝大部分县为农业县,仅有部分能源开发和传统工业,不足以支撑经济的转型和崛起。国有企业因发展动能不足萎靡不振,县域工业基础薄弱无法带动当地的经济发展。

其二,农业产业化不足、供需结构失衡导致农村经济贫弱。

县域农村个体化种植导致效率不高,农村空心化导致劳动力不足、农业合作社背离初衷,没有建立产业化基地,导致农业粗放经营,市场化不足。县域农村经常出现农产品因供大于求而导致农民损失严重。这都是因为没有产业化、专业化的农业现代化体制,导致农产品品质低下、成本增高和供需失衡等结构性矛盾。

西安市鄠邑区(2016年12月撤县设区)的户太八号葡萄由于缺少品牌保护意识和现代化企业的规模性种植,深加工形成产业链和增加产品附加值,导致农民分散种植、盲目跟风,形成了产品质量层次不齐和供大于求的矛盾,影响农民的利益和县域经济的发展。

其三,产业结构单一影响经济发展的持续动力。

县域经济发展结构单一,如能源、特色农业、旅游等都是各县经济发展的重要依托,但是经济发展中,单一的经济体制一是风险高,存在资源枯竭、市场波动的风险,如陕北近年来因能源经济低迷导致的经济下行,特色农业因价格波动带来的市场风险;二是增长乏力,靠山吃山、靠水吃水本没有错,但是对资源的过度依赖会导致思维的保守和停滞,引发资源枯竭、环境污染的问题,不能建立多元化发展体系,没有经济增长的持续动力。

其四,基础设施落后导致人力、资本和产业的缺失。

县域交通、教育、医疗条件相对较差,工业化不足导致劳动力流向中心城市。因地理位置、交通条件等方面的制约限制了资本的投资和企业落户,缺少工业和资本又影响教育、医疗和科技条件的改善,形成恶性循坏。在当下陕西县域,有经济基础的居民喜欢在中心城市买房,孩子上学、就医均流向中心城市,造成了县域教育、医疗等基础资源的浪费,又加剧了中心城市的教育、医疗等各项负担。

其五,创业环境较差导致私营经济薄弱。

一是政府部门思想保守,缺少招商引资的意识、地方保护思想观念强烈,缺少市场化的经营观念,导致外资和企业进入难度较大;
二是权力寻租影响公平竞争,在陕西各县域民营资本均存在各行各业垄断的行为,而垄断企业或多或少都有政府工作人员直接或间接参与,前些年甚至存在直接经营的行为。在权利干预下的垄断企业赢家通吃,中小企业缺少公平竞争的创业环境,人为限制了民营资本的聚集;
三是缺少科技创新和科研人才,县域企业大多为能源和农产品开发和加工,结构单一、缺少产品附加值。

其六,城市的“虹吸效应”导致经济发展不均衡。

县域经济中的农业和工业明显表现出“二元结构”,现代化工业没有完成对传统农业的改造,工业发展却长期依赖农业来支撑。解决好工业反哺农业,是解决“三农问题”,发展县域经济的必然要求。目前存在的问题是乡镇人口流向县城、县城人口流向中心城市。很多县域农村形成了“空心村”,带来了留守儿童、空巢老人等社会问题。经济发展不均衡导致县域发展缺少动能,城市发展出现极化阶段无法辐射县域经济,形成了中心城市和县域经济发展“两张皮”的现状。

陕西县域经济的产业重塑

在方塘智库看来,当今的时代是一个充满变革与机遇的时代,改革开放近40年来以城市扩张引领经济发展的阶段已经过去,科技、创新与新旧动能转化是下一个风口。工业反哺农业、产业结构调整、县域城镇化已是大势所趋。在经济新常态背景下,以供给侧结构改革为契机,以县域经济崛起助力陕西追赶超越,实现带动关中城市群、引领大西北和对接“一带一路”国家战略的宏伟目标。

其一,以产业新城推动县域经济转型升级。

产业新城是指以产业为先导,具有完备的基础设施和公共服务的新型城区。目前在全国,产业新城已经是县域经济异军突起的主要引擎。如西安经济技术开发区2003年开始在高陵县建设的泾渭新城,目前已经集聚了商用汽车、重型机械、新材料、兵器等产业等现代装备制造企业 200 家,2014年陕西县域经济排名中,高陵县279.94亿元排名全省第四。

2015年8月份高陵县撤县设区,成为西安渭北工业区的经济发展增长极,带动了渭北泾河、三原等县域工业的崛起和经济转型升级。因此,关中、陕北、陕南可以通过国家级高新区、经开区为主导,在县域因地制宜发展产业新城,以工业化助力县域经济崛起。

其二,以产业化发展建设现代化农业基地。

目前的家庭联产承包责任制已不能适应农业产业化的发展,应该采取“企业 基地 农户”和“企业 合作社 农户 基地”模式,推动农业规模化种植,建立现代化生产基地。解决当前农业供需结构失衡的矛盾。发展有机农业、生态农业,集约化发展,提升产品附加值、扩展品牌影响,以供给侧改革推进农业转型升级。增加农民可持续性收入。

如陕西海升集团作为全国最大的矮砧苹果种植商和供应商,拥有自建的全国最大玻璃温室单体项目,在陕西省内15个县建成矮砧密植苹果示范基地面积超过两万亩,形成了种植、加工和销售全产业链,拥有“清谷田园”等多个水果品牌,长期为可口可乐、百事可乐、卡夫、雀巢等国际知名品牌提供高质量产品,形成了产业与扶贫为一体,一、二、三产业深度融合的产业体系。

其三,以特色产业引领县域经济追赶超越。

县域经济发展要因地制宜,发展特色产业,如神木县发展油气能源产业、洛川县发展有机苹果产业、礼泉县发展乡村旅游产业等,一村一品、一县一业,以陕西独特的地理位置、资源优势和历史人文环境为特点,将优势发挥到极致,借助互联网思维开拓国际性视野,每个县都有自己的品牌和标签,增强县域经济多元化发展和城镇化推进,最终的目的是增加农民收入、增强县域经济可持续发展。

以一个县域对接国家战略

第一,以特色小镇助力城镇化建设。

城镇化是县域产业升级的强大动力,通过集聚优势产业资源、创造需求和消费,培育创业者和新型农民的形式,实现产业发展和经济辐射带动能力。2016年10月,住建部公布了第一批中国特色小镇名单,涉及32省份127个小镇,包括蓝天汤峪镇、铜川照金镇等陕西5个特色小镇,在下一步的特色小镇建设中,我们认为产业应该特色小镇的灵魂,如西安曲江新区管委会在鄠邑区打造的渼庄非遗小镇。陕西省发改委2017年4月份出台《加快发展特色小镇的实施意见》。提出力争通过3-5年的培育创建,建设100个空间布局合理、产业特色鲜明、生态环境优美的特色小镇。以此为基础,特色小镇将如雨后春笋般成长起来,成为县域经济的新引擎,助力城镇化建设。

其二,以转变思维观念对接国家核心战略。

陕西是新丝绸之路经济带的起点、第三批国家自贸区,西部大开发的桥头堡。在新一轮的经济转型升级中,区域中心城市将借助政策红利迎来新的发展高潮。作为中心城市外围的县域经济,应该积极主动对接外溢资源,形成经济发展新的驱动力。如西安周边的郊县可以通过西安港务区的“长安号”,将农副产品运到中亚、欧洲进行销售。全省县域农业资源可通过杨凌自贸区对接国际先进技术,提升农产品科技创新能力和国际竞争力。以开放的思想、创新的理念积极对接国家核心战略,实现产业转型升级。

其三,通过政府职能转变和基础设施建设改善投资环境。

陕西自贸区迎来了政府职能转变的契机,通过政府职能转变,建设以市场为主体的商业环境,县域经济要主动与自贸区接轨,以市场为导向,以经济发展为宗旨,切实做好经济建设服务者的角色。同时,通过交通、教育、医疗条件的改善,吸引企业投资,建设产业新城,增强市场活力。通过农村生活垃圾处理、生活污水处理等工程的建设,改善农村环境,建设美丽乡村。

新的时代、新的历史、新的机遇、新的挑战,县域经济如同撒播在陕西大地的种子,只有辛勤耕耘,鲜花和果实才能遍地盛开,我们期待着陕西省以均衡发展实现整体突围。

追赶超越在陕西

中国转型,陕西故事。方塘智库正持续推出“追赶超越在陕西”系列研究文章,聚焦“一带一路”、大西安、文化旅游、创新创业等热点,立体讲述陕西省的转型发展故事和追赶超越战略。

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