2017年将是攻坚砥砺的一年,京津冀协同发展、一带一路、长江经济带等国家大战略都已奠定良好开局,并行至关键的“中盘”之年。方塘智库长期聚焦区域战略、文化旅游、城市治理等领域研究,在全国“两会”背景下,推出“聚焦两会——棋至中盘,砥砺前行”系列研究文章,针对方塘智库所关注的战略关键词、重点产业、重点省域等进行研究解读,亦为经济社会发展提供一家之言。本篇为第二篇。

文丨宋彦成(方塘智库文旅中国研究中心研究员)

在全国“两会”召开前不久的2月26日,江西省井冈山市正式宣布在全国率先脱贫“摘帽”,这是我国贫困退出机制建立后首个脱贫“摘帽”的贫困县。

中国有组织、有计划的扶贫开发工作,为全世界的减贫工作所瞩目。而一个更为艰巨和宏伟的扶贫工程则正在推动中——在2020年全面脱贫。根据“十三五”的扶贫攻坚规划,到2020年,所有贫困地区和贫困人口将一道迈入全面小康社会。

在“十三五”开局之年,脱贫攻坚首战全面告捷。全党全社会合力促脱贫的良好局面逐步形成,并取得了鲜明进展。2017年2月28日,国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》称:“按照每人每年2300元(2010年不变价)的农村贫困标准计算,2016年我国农村贫困人口为4335万人,比上年减少1240万人。”

也就是说,从2017至2020年的这四年内,还有超过4000万的贫困人口需要脱贫,平均每年减少贫困人口上千万人次,并且还要不断巩固扶贫成果,以应对可能出现的返贫情况。所以,未来摆在中国的面前的扶贫任务是很艰巨的。

随着扶贫开发进程的加速,越来越多的力量参与到扶贫开发工作中。原本中国扶贫开发工作,以定点扶贫为主要力量,参与主体多为央企、中央部委、人民团体,后来高校也参与进来,而最近两三年,越来越多的民营企业、股份制公司也成为扶贫开发工作的重要参与者。并且扶贫的方法和模式也在不断地多元和创新。

我们也看到,很多省份已经将全面脱贫的最后节点定为2018年底,比全国提前两年。那意味着从此刻算起,留给这些省份的全面脱贫的时间只有21个月了,其紧迫性可想而知。

扶贫开发战略是中国能否在2020年全面建成小康社会的关键一环,它事关数百万的国土面积和数亿国民人口,必然是未来若干年内中国区域社会发展的核心大战略。而在这个进程中,离不开越来越多的扶贫力量的参与,以及扶贫模式的不断创新。

多省提出2018年全面脱贫

2016年全国“两会”期间,习近平总书记明确指出:扶贫到现在这个阶段,已经到了要啃硬骨头的攻坚阶段。

在余下的四年中,相当于每年至少要减贫1400万人口。

落到地方上,多地制定贫困县摘帽“时间表”,对贫困县实施分类分期脱贫管理。在一些省市地区,比如山东、宁夏、广东、山西太原、贵州毕节地区以及福建漳州等地立下“军令状”,声明将会在2018年前全部脱贫。无疑,在2017年将要毕其功于一役,许胜不许败。

但是,贫困堡垒顽固,要充分认识打赢脱贫攻坚战的艰巨性。硬骨头难啃,今后几年,我国脱贫攻坚任务越到最后越难,因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众。

从区域来讲,中国贫困人口主要集中在14个连片特困地区,即六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区以及西藏、四省藏区、新疆南疆三地州。

究其共性主要是以山区为主,交通不便,土地贫瘠,“一方水土难养活一方人”,但又各有各的贫困法,各县各有难念的经。比如位于西部的贵州省赫章县贫困率是17.92%,是贵州省13个同步小康经济发展困难县之一,贫困人口主要分布在深山区、石山区、高寒山区和少数民族聚居区,自然条件恶劣,是扶贫的“硬骨头”。黔西县存在贫困面大、贫困程度深、基础设施欠账大、农业比较效益较低、支撑持续增收的产业尚未形成等问题。

习近平总书记在《摆脱贫困》一书中论述“脱贫”与“扶贫”的重要性。十八大以来,多次强调“全面建成小康社会,最艰巨的任务在贫困地区”。2012年12月,习近平总书记到河北阜平看望慰问困难群众时曾专门强调,“没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会。”

2015年6月16日至17日,中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋率队到贵州省考察扶贫开发工作。他强调,要深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发工作的系列重要讲话精神,深化对扶贫攻坚重要性、紧迫性、艰巨性的认识,进一步坚定信心和决心,以时不我待、只争朝夕的精神抓好扶贫开发工作,绝不让贫困地区和贫困群众在全面建成小康社会进程中掉队。

在地方上,扶贫开发战略也被视为很多西部省份的头等大事、“一号工程”。如在不久前的2017年2月22日,贵州省强调,要按照中央和省委部署要求,把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程,坚持以脱贫攻坚统领社会发展全局。

如何啃下“硬骨头”

2017年2月21日下午,在中共中央政治局就我国脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫进行第三十九次集体学习中,习近平总书记强调,要坚持精准扶贫、精准脱贫。要打牢精准扶贫基础,通过建档立卡,摸清贫困人口底数,做实做细,实现动态调整。要提高扶贫措施有效性,核心是因地制宜、因人因户因村施策,突出产业扶贫,提高组织化程度,培育带动贫困人口脱贫的经济实体。在准确识别扶贫对象后,加大财政、土地等政策支持力度,财政资金大幅跟进。要加大政策落实力度,加强交通扶贫、水利扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫等扶贫行动。

2016年,中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1000亿元,其中,中央投入资金667亿元,同比增长43.4%;省级投入资金超过400亿元,同比增长50%以上。有了资金投入,产业扶贫、易地搬迁扶贫、生态补偿扶贫、教育扶贫、劳务输出扶贫、健康工程扶贫等,都成为撬动“穷根”的杠杆。

首先,产业扶贫是实现稳定脱贫的根本之策。贫困地区因地制宜发展特色农牧业、乡村旅游、电商、光伏等产业,探索产业发展带动脱贫增收的新模式。其中,资金与人才缺一不可。譬如,贵州设立3000亿元脱贫投资基金,着力解决产业扶贫“融资难、融资贵”问题。

另外,选好配强村两委班子,培养农村致富带头人,促进乡村本土人才回流。比如湖南探索了“资金跟着穷人走,穷人跟着能人走,能人跟着产业项目走,产业项目跟着市场走”的产业扶贫“四跟四走”路子,取得明显成效。

其中,近年来以旅游与电商为首的因素充分激活了部分贫困县与贫困村,成为扶贫新热点。2016年,全国428个贫困县开展了电商扶贫试点,158个贫困县被列为电子商务进农村综合示范县。甘肃陇南市在贫困村开办网店800多家,带动贫困户15万余人,销售总额达到3.2亿元,提供就业岗位5.7万个。

但也要认识到贫困地区农村电子商务发展仍处于起步阶段,电子商务基础设施建设滞后,缺乏统筹引导,电商人才稀缺,市场化程度低,缺少标准化产品,贫困群众网上交易能力较弱,影响了农村贫困人口通过电子商务就业创业和增收脱贫的步伐。

至于旅游扶贫,更是借助旅游来打破市场与贫困地区之间的壁垒。如2016年山东省累计投入旅游扶贫资金16.19亿元,10516户贫困户通过发展旅游脱贫,在23228户旅游帮扶的贫困户中占45.3%。全省400个旅游扶贫村,264个村率先开发,其中68个村已开门迎客,贫困户、贫困人口自主经营或参与旅游接待,人均增收3600多元。

但是,针对“一方水土养不活一方人”的问题,需要通过易地扶贫搬迁,坚持群众自愿原则,合理控制建设规模和成本,发展后续产业,确保搬得出、稳得住、逐步能致富。在过去一年,合计有480万贫困人口转移就业,249万人通过易地搬迁离开一方水土养不起一方人的地方,并从2016年秋季学期开始全部免除贫困家庭的学生学杂费。

同此,要加大扶贫劳务协作,提高培训针对性和劳务输出组织化程度,促进转移就业,鼓励就地就近就业。针对农村剩余劳动力,通过劳务协作扶贫打开局面,2016年,在广东、湖南、湖北三省组织开展劳务协作试点,并在全国推开,全国有缴费记录的480万贫困劳动力转移就业。

不过,天有不测风云,人有旦夕祸福。扶贫路上最怕的是“辛辛苦苦奔小康,一场大病全泡汤”,因病致贫、因病返贫的问题是贫困地区最常见的问题。因此,健康扶贫政策要得到全面落实。2016年6月,中央十五个部门联合印发《关于实施健康扶贫工程的指导意见》,不仅要让贫困人群看得起病,看得好病,更要通过预防来防止患病。譬如,安徽省从2016年开始实施签约医生服务,让每个贫困户都有一个签约医生,“一纸合约,一位大夫”,为他们的健康保驾护航。

可见,在扶贫攻坚的进程中党和各级政府的角色至关重要,但惟有政府发力尚显劲道不足,这就需要丰富扶贫参与主体,为脱贫攻坚寻找可供操作与实践的方法与路径。因此,只有一推一拉,被扶贫对象自我奋进,扶贫攻坚的“硬骨头”才能被啃下来。

扶贫中的市场力量

在中共中央政治局2017年2月21日下午就我国脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫进行第三十九次集体学习中,习近平总书记在主持学习时指出,农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困,要强化领导责任、强化资金投入、强化部门协同、强化东西协作、强化社会合力、强化基层活力、强化任务落实,集中力量攻坚克难,更好推进精准扶贫、精准脱贫,确保如期实现脱贫攻坚目标。

在我国在扶贫的实践中,形成了不少有益经验,概括起来主要是:加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。除却扶贫主体群众的参与外,由各方参与的模式来扶贫,并且成为脱贫攻坚战中的主力军,一方面是东部发达地区省市对口帮扶与支援中西部贫困市县地区,另一方面是国有或私营企业投入扶贫攻坚的战斗。

鉴于既往的扶贫主力主要是体制内的组织机构,其中包括各级政府、央企与国企等,但是随着政策扶持力度的增加,私营企业对于贫困地区也越来越予以关注,既获得了商业中的投资回报,同时也体现出企业的社会责任,从而开创双赢的利好局面,垂范后来者。

在政府扶贫上,如国家水利部定点扶贫帮扶重庆4区县破解“水瓶颈”,实施了农村饮水安全巩固提升、千塘万亩特色产业发展、小型水库水源保障、贫困户产业帮扶、贫困户转移就业技能培训、贫困学生勤工俭学帮扶、水利建设技术帮扶、专业技术人才培训等“八大工程”。目前,这四区县已全面完成年度脱贫目标任务,共脱贫3.2万户11.4万人,丰都、武隆达到贫困区县退出标准。

再如,从1994年起,广东对口支援西藏林芝市。在这20多年以来,广东省政府和各地市充分发挥广东经济大省、旅游大省的优势,持续从资金、科技、人才、项目等方面支援林芝,而旅游扶贫无疑至关重要。据统计,从2013年7月至2016年4月,广东赴林芝游客约180万人次,出游总花费约90亿元,广东游客占林芝接待游客总数的1/4,成为林芝旅游最大的客源市场之一。

相比于官方背景的政企,扶贫攻坚中新鲜力量的加入将会如虎添翼,比如一些私营企业,像腾讯、阿里巴巴、恒大等,借助市场的力量推动扶贫攻坚的进程。2016年7月30日,腾讯“互联网 ”公益扶贫首次亮相河南洛阳,为腾讯在精准扶贫上添加了一个新的注脚。未来,腾讯还希望在“互联网 ”公益扶贫、“互联网 ”电商扶贫、“互联网 ”旅游扶贫上有更多的探索。

同此,借助于互联网的电商扶贫,也是阿里巴巴等龙头电商企业正在着手做的事情。在扶贫攻坚的最后阶段,就要以电商扶贫来改变贫困地区的市场基因,让贫困地区对接互联网大市场,以信息化赋能的方式来提升其竞争力。

与电商扶贫不同的是,恒大集团通过结对帮扶贵州省毕节市大方县,在40项重点工程和200个农牧业产业化基地项目落地后,将使大方县医疗、教育、养老等公共设施得以极大改善,同时特困群体的社会保障水平也将大幅提升。恒大希望通过探索与实践,走出精准扶贫、精准脱贫的新路子,总结出可以借鉴推广的新模式,造福更多贫困老百姓。

同此,民间资本在旅游扶贫中首当其冲,比如针对具有丰富或特色旅游资源的贫困县与贫困村,资本往往闻风而动。譬如,延安市延川县文安驿镇梁家河村被打造成为回归自然、体验民俗、休闲度假为一体的美丽乡村旅游目的地。

真扶贫、扶真贫、真脱贫

若要在2020年前能够兑现全面建成小康社会的承诺,就需要正视脱贫攻坚之艰巨与紧迫,正如2017年3月5日,李克强总理在政府工作报告中指出,贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最大的短板。

在报告中,李克强总理提出要深入实施精准扶贫精准脱贫,今年再减少农村贫困人口1000万以上,完成易地扶贫搬迁340万人。中央财政专项扶贫资金增长30%以上。加强集中连片特困地区、革命老区开发,改善基础设施和公共服务,推动特色产业发展、劳务输出、教育和健康扶贫,实施贫困村整体提升工程,增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。推进贫困县涉农资金整合,强化资金和项目监管。创新扶贫协作机制,支持社会力量参与扶贫。切实落实脱贫攻坚责任制,实施最严格的评估考核,严肃查处假脱贫、“被脱贫”、数字脱贫,确保脱贫得到群众认可、经得起历史检验。

从而可以看出,扶贫在国家治理与社会治理中的重要性,而要实现脱贫后不返贫,守得住阵地,经得起考验,要“真扶贫、扶真贫、真脱贫”,这就需要凝聚制度层面、社会层面以及产业层面等的综合力量。

也因此,精准扶贫、精准脱贫才被提上日程,而要提高扶贫措施有效性,核心是因地制宜、因人因户因村施策,有的放矢,才能攻克贫困的堡垒与顽疾,才能确保在既定时间节点完成脱贫攻坚任务。

扶贫与脱贫应该不止于数据与政绩,还应是真真实实落到老百姓的日常生活中,有过切身体会,感同身受,才能想群众之所想,急群众之所急。习近平总书记在2015年参加全国人大广西代表团审议的会上曾说:“这几年我一直到一些贫困地方去,我要看的就是,真正能够代表贫困的这种贫困地区,你们各级领导也唬不了我,我就是从贫困地区出来的,那什么样子我都知道。”

如此,在阳光下扶贫,建立扶贫问责机制,彰显公平正义势在必行。2017年3月5日两会期间,国务院扶贫办主任刘永富在接受媒体专访时也提出,“始终保持扶贫资金严管严查态势”以及“严格考核监督”等事关扶贫攻坚前方阵地的重要战略部署。

唯有真正吃过苦的人才能知道苦是什么,贫困意味着什么,这就需要扶贫工作者能吃得苦中苦,由此打造一支能征善战的干部队伍,学得真本事,弘扬正能量,鼓励、支持和带动贫困群众勤劳致富。

区域大变革

方塘智库区域战略研究中心年度出品,察区域发展之大势,谋区域转型之战略,策区域发展之道路,关心区域新图景,关注中国大变局。

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