文丨张勋(方塘智库城市中国研究中心助理研究员)            

国家级新区是我国经济开放政策的着力点,浦东新区、滨海新区、两江新区直接带动了长三角、京津冀和成渝国家级城市群的发展,区域的发展需要从“增长极”延伸至“增长轴”,从而实现引领作用,推动全面发展。

西安和咸阳相距25公里,在历史上都曾是长安城的一部分。为建设西安国际化大都市,推动关中—天水经济区的发展,促进西安和咸阳两市的“西咸一体化”,强化大西安的经济地位,是历史的必然选择。

然而从2002年西咸一体化的提出,到2011年西咸新区管委会成立,再到2014年西咸新区晋升国家级新区,乃至今天大西安建设的热议,14年过去了,西咸一体化仍一直受制于体制障碍,未能实现跨越式发展。

再看西安,2015年西安市gdp为5821亿元,低于东部的郑州的7450亿元。向南看,曾经的 “西三角”成都和重庆2016年gdp也均过万亿。在承载着地区发展增长极、西北地区中心城市,引领关中—天水城市群建设和“一带一路”桥头堡的历史使命下,西安的变革之路刻不容缓。

在2017年陕西省两会上,大西安建设为热门话题,会场内外关于将西咸新区交由西安市托管的议论日盛。在方塘智库看来,将西安市做大做强,是建设大西安的关键一步,而将西咸新区交给西安市托管,则能够将原来西安、咸阳、西咸新区的三个主体减回为西安、咸阳两个主体,无疑会推动大西安内部体制机制的理顺。西咸新区的托管,将是大西安建设“换挡加速”的关键一步。

西安市迫切需要换挡加速

西安制造业相对落后,没有大工业的支撑,周边区县都以农业为主,加上重视科技和教育产业,导致gdp总值不高,2015年西安以gdp5821亿元排在全国26名,2016年前三季度以4416.18亿元排在郑州、武汉之后;在城镇化建设方面,全国目前官方认可的有珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群和中原城市群,与《关中—天水经济区发展规划》同步实施的成都、重庆、武汉、郑州等地,都在城镇化建设的浪潮中走在了前列。

在2012年陕北能源经济走低后,西安挑起了支撑陕西发展的重任。西安已没有退路,不能再沉沦在历史的荣耀中停滞不前,如再不能实现换挡加速的跨越式发展,差距将继续增大,无论从国家战略、城镇化建设、还是经济发展层面,都需要一个大西安横空出世。                       

在2016年11月召开的省委十二届十一次全会上,娄勤俭书记指出:要“发挥好‘大西安’引领作用,跳出‘城墙’看西安,创新城市发展方式,加强新轴线、新中心规划和建设,打通西安、咸阳、西咸新区城市功能,不断提升‘大西安’的辐射力”。突出强调了“大西安”建设的战略定位和发展要求。一场城市发展的思维变革、空间重构和体制突破就此拉开帷幕,此后,关于大西安“双心”、“双轴”的规划;成立大西安建设委员会的传言;西咸新区并入西安的讨论,都引发了投资者的响应,2016年第四季度,西咸新区产业建设出现了快速的增长。

体制束缚下的西咸新区

从2002年陕西省委提出建设西咸一体化到现在已近14年,2011年成立西咸新区后,西咸一体化进入实质性阶段,2014年1月,国务院批复设立西咸新区,国家、陕西省都对西咸新区发展给予了厚望,希望西咸新区能以创新城市发展方式为突破口,成为地区经济发展的增长极。

在2016年10月份公布的18个国家级新区排名中,西咸新区以2015年gdp580亿排在第14位,作为全国第7个国家级新区,这个地位确实比较尴尬。排名第一的天津滨海新区9300亿元,第二名上海浦东新区7200亿元,西咸新区的gdp甚至比获批较晚的四川天府新区的1800亿和云南滇中新区的650亿还要少。

西咸一体化,本是希望西安和咸阳紧密配合、优势互补,共谋发展,在实践中,却变成了西安、咸阳和西咸“三分天下”,行政体制不统一引发的多重矛盾,严重影响了开发建设的进程。

排名名称2015gdp(亿元)

1滨海新区9300.00 

2浦东新区7200.00 

3金普新区3100.00 

4西海岸新区2800.00 

5两江新区2200.00 

6天府新区1800.00 

7江北新区1600.00 

8福州新区1200.00 

9舟山群岛新区1200.00 

10南沙新区1200.00 

11湘江新区1076.70 

12哈尔滨新区700.00 

13滇中新区650.00 

14西咸新区580.00 

15兰州新区110.00 

16横琴新区92.52 

17贵安新区60.00 

其一,行政体制不顺、利益交叉,导致矛盾复杂不易协调。

西咸新区位于西安市和咸阳市建成区之间,区域范围涉及两市7县(区)23个乡镇(街办),规划面积882平方公里,下设空港、秦汉、沣西、沣东和泾河5个组团。在实际的运行中,行政体制过于庞杂、分散,影响了新区建设的效率。有的新城横跨两市三区,体制障碍可想而知。更典型的是高桥街办,目前被托管于沣东新城,但咸阳市的沣东街办至今未移交给沣东新城,加上直接隶属于西咸新区管委会的能源金融贸易区、国际文化教育园在西咸新区范围内划定了独立的发展区域,形成了行政体制分散复杂的格局。

跨行政区设立的西咸新区,部分行政审批和管理权限尚未得到授权或委托,规划、土地、建设、环保、财政以及社会管理等方面存在权限不足、管理职能缺失的问题,加大了新区与原行政区的协调成本和难度。咸阳市在西咸新区成立之初就设立了西咸协调办,但由于没有行政决定权,多数时候只能上传下达。这些既存的体制机制问题,限制了五个新城撸起袖子干活的空间。

其二,产业结构趋同,重复性建设和恶性竞争浪费了开发建设资源。

西安目前的开发区有“四区一港两基地”,西咸新区有五个新城,咸阳市有高新区和北塬新城,加起来共计有14个开发区,在招商引资上,难以优势整合,互通有无,产业发展逐渐同质化,甚至重复竞争,无法形成建设西咸一体化的合力。

众所周知,咸阳市目前重点发展北塬新城,提出大西安(咸阳)文化体育功能区的口号。西安市重点发展渭北工业区,这些都和西咸一体化的初衷相背离。只有打破藩篱,资源整合,重新构建产业板块,才是建设大西安的出路。

其三,城市功能薄弱,产业聚集能力不强,招商引资吸引力不强。

西咸新区882平方公里的土地上,只有沣东新城和沣西新城有一定规模的建成区,其他三个新城都处于农村,在这样一个地方建设现代化新城,难度可想而知。在2011年成立之初,西咸新区提出了“三年出形象、五年大变样、十年大跨越”,到2020年,生产总值达到1700亿元的口号。但西咸新区缺少引领示范带动作用的世界500强企业,国家和陕西省重大项目更少。在2017年西咸新区的城市工作会中,管委会主任岳华峰指出,“我们这几年招商进展不够快,主要原因就在于城市功能薄弱、产业聚集能力较弱,对投资者的吸引力不强”。

其四,政府举债过多,引入社会资本太少,资金困难日益突出。

2011—2015年,西咸新区基础设施累计投资1250亿元,其中水利基础设施建设投资40亿元、电力能源基础设施建设投入92.16亿元、保障性住房投资240亿元、还有道路路网、市政管网、城市轨道、城市环保和城市配套设施的建设,投入了巨额的资本。在2015年新区基础设施投资中,国有控股投资占90.3%,由于融资渠道较为单一,随着融资难度不断增大,新区重大基础设施建设遇到的资金困难日益显现。

在2017年1月9日西咸新区的城市工作会议中,管委会主任岳华峰要求“要改变过去过多依赖政府举债投资的做法,凡是能通过市场运作、引入社会投资的,都要交给市场去做,已经建成的城市设施,有条件的也要转让、引进社会资本去运营,腾出更多的资金、精力,做一些社会资本不愿做、但发展有迫切需要的城市建设项目”,“城市建设决不能自拉自唱”。

其五,交通基础设施配套落后,西咸一体化尚未给老百姓带来实惠。

“欲致鱼者先通水,欲致鸟者先树木,水积而鱼聚,木茂而鸟集”。道路路网建设是城市发展的先决条件,目前,西咸新区正在加紧建设的主要纵横道路即“四路三桥”(“四路”指正阳大道、秦汉大道、沣泾大道、红光大道,“三桥”是指正阳大道跨泾河桥、正阳大道跨渭河桥、红光大道跨沣河桥)未完成连结,还有很多断头路,阻隔了五大组团内部和西咸两地的路网一体化。

目前除几条高速外,西安到咸阳主要靠世纪大道贯通,交通高峰期严重拥堵。在公共交通方面,西安的地铁1号线目前只到三桥后卫寨,公交车只有59路 k630 、k606等几路,没有实现无缝对接,往返西咸两地工作的市民往往要倒几趟车,耗时费力、苦不堪言。西咸新区管委会主任岳华峰曾指出,“通过西咸新区的建设,把西安、咸阳的基础设施进行有效衔接,激发两市活力,弥补两市在城市布局、产业聚集等方面的不足。”因此,西咸一体化,交通基础设施一体化是一个整合资源的重要途径。

其六,行政体制不健全,开发建设缺乏保障,影响开发建设进度。

西咸新区下设五个新城和西咸集团、西咸研究院、能源金融贸易区和西咸国际文教园,内设机构10个,都是开发建设的职能部门,缺少行政执法等强制手段对开发建设的保障,如对新区内环境秩序监管的城市管理部门,西咸新区没有城市管理执法局,各新城综合执法部门由于没有法定执法权,缺少必要的执法手段而影响执法的效果;在河道治理过程中,缺少水务执法队伍;各组团中除沣东新城设立公安分局外,都没有独立公安部门。

西咸新区并入西安,以变革破障碍

在历史上,西安和咸阳本就为一个城市,周称丰镐、秦称咸阳、汉唐称长安,一直到明清也曾同属一个普通行政区西安府、在近代同属西安市,直至文革中人为分开。西安和咸阳山通脉、水同源、路相连、界相邻,有着相同的政治、经济、文化渊源,在当前经济变革、产业融合的浪潮下,两地更应该肝胆相照、荣辱与共。陕西省规划委员会专家组成员,西安建筑科技大学教授吕仁义认为:“只有西咸同城,西咸新区才能突围”。

在2017年1月17日陕西省两会现场,“西咸一体化”和“大西安”建设成为大家热议的话题,原西咸新区党工委书记王军建议西咸新区并入西安由西安代管,作为西安市开发区的管理机构,以产业导向整合西安市和西咸新区的开发区,做大做强西安,以建设大西安提高陕西的区域竞争力。

放眼全国18个国家级新区,发展较好的浦东新区、滨海新区和两江新区都是在市政府的领导下,统一协调开发建设资源,取得了经济的飞速发展,值得陕西省进行借鉴。在方塘智库看来,只有建设大西安,才能引领陕西的经济增长,要建设大西安,就必须整合西安市、西咸新区的产业资源,实现整合突围的战略部署。因此,西咸新区交由西安市托管,能够借助西安市在开发建设的先进经验和优势资源,建设大西安,实现大长安的再度复兴。

方塘智库认为,这一体制变革实施方案,可在西咸新区整体规划不变的情况下,将西咸新区作为省政府的派出机构委托西安市管理,理顺管理体制、调整产业结构、增强城市功能、引领产业聚集、引入社会资本、保障开发秩序,从而凝聚一个大西安的变革之路。

其一,以理顺行政体制凝聚发展向心力。

近年来,西安市“西区一港两基地”突破了体制束缚,解决了发展难题,实现了跨越式发展。2015年西安高新区名列全国130家高新区综合影响力第五位,曲江新区成为全国文化旅游产业的典范。因此,西咸新区由西安托管后,可借助西安已有的行政资源,完善西咸新区行政体制,摆脱西安、西咸、咸阳“三足鼎立”时职责不清、权属不明、推诿扯皮的现状,凝聚大西安发展的向心力。

其二,以产业整合优化发展路径。

如目前西安市与西咸新区很多产业相重合,如秦汉新城与曲江新区的文化旅游产业、空港新城与国际港务区的综合保税区产业、西安高新区和沣西新城的信息技术产业,布局上的重复性建设很容易造成资源的浪费,在西咸新区并入西安后,将对各开发区产业进行梳理,错位发展、优势互补,凝聚发展的核心力量。

其三,以基础设施无缝对接凝聚产业资源。

在解除体制束缚后,迅速打通西咸新区 “四路三桥”,形成西咸各新城、西咸与西安的无缝对接,将西安已有的共同交通网络延伸至西咸新区,为市民带来切实的发展便利。充分借助西安市的电力、热力、通讯网络,对接西咸新区,从而打破发展的基础设施壁垒,凝聚产业资源,促进发展速度。

其四,以城市功能调整再现长安盛世。

西安市发展向东是白鹿原,向南是秦岭,向北要跨越渭河,只有向西才有出路,在西咸新区并入西安市后,将为西安市带来272平方公里的建设用地、610平方公里的非建设用地。西安市可以以此为契机,重新调整城市功能规划,将皇城复兴、遗址保护、高新技术、工业、住宅等进行重新调整规划,合理部署,再现大唐七十二坊的盛世长安。

其五,以引入社会资本建设市场化平台。

“城市建设决不能自拉自唱”,只有市场化,产业发展才有出路,要彻底改变西咸新区以政府举债投资建设的做法,让社会资本广泛参与大西安的开发建设,充分实现市场化运营。“政府搭台、资本唱戏”,从而确保大西安建设的包容性、持续性、引领性和市场性,确保大西安建设平稳推进。

其六,以“八水绕长安”生态之城惠泽百姓。

长安城曾有八水环绕,分别是渭、泾、沣、涝、潏、滈、浐、灞八条河流,西汉文学家司马相如在著名的辞赋《上林赋》中写道“荡荡乎八川分流,相背而异态”,描写了汉代上林苑的巨丽之美,西咸新区并入西安后,八水环绕,在建的斗门水库、昆明池、渼陂湖,已经建成的渭河景观带、浐灞河湿地公园、曲江池等水系,再现东浐灞、北泾渭、西沣涝、南潏滈生态之美,让老百姓“看得见山、望得见水,记得起乡愁”。

大西安的体制调整即将开始,我们憧憬着这场变革会让大西安进入一个崭新的时代。

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