文丨宋代伦(方塘智库区域战略研究中心研究员)

作为特大城市的首都北京,似乎在任何时候都处在舆论的风暴眼。

在近日举行的新都市生态与未来城市峰会上,各领域嘉宾云集,交流话题繁多。对中国城市化进程问题的检讨,未来“立体城市”的规划理念,智慧城市的基础设施,互联网金融与新都市圈,超级小镇居住体验,等等。但在嘉宾发言的字里行间,北京仍是脱不开的话题。

舆论场上,中央官媒时不时就拥堵、雾霾等话题采访各专家,期待找到解决之道;地方都市媒体则关注“北漂”们的租房、通勤等具体生存境况;城市研究和规划者则把目光转移到了五六环之间这片陌生的北京,这里的人口构成和他们的行踪还等待挖掘。

北京的多重属性也使得问题变得更为复杂纠结。首先是作为首都的北京,决定了中央权威资源的高度集中,以及伴随而来的资本流、信息流、人流等各种流的集聚,资源高度压缩必然出现问题;其次是作为直辖市的北京,这里包含了北京的郊县与中心城区的联系问题,以及城区中北京地方与中央资源时空共存的矛盾;还有作为北京的北京,这更多是社会心理和历史文化传承意义上的,很多人认为现在的北京和过去产生了巨大的割裂,那个人们有较强认同感的北京正在瓦解。这些不同属性之间利益的交互与纠葛,也使得北京的许多问题成为“牵一发而动全身”的状态。

虽然在当下全球化和信息化快速变迁,以及市场化继续蔓延的背景下,大城市无法避免城市病的出现,但很少有像北京这样将问题表现得如此强烈。北京城市病问题庞杂,病理也是众说纷纭,笔者也无法悉数地展示,只能试图以交通与空间格局的视角,宏观兼微观地考察北京的城市建设与管理问题。

公共交通的滞后和无序

公共交通的规划与运营对一座城市,尤其是特大城市的重要性,再怎么强调也不为过。但遗憾的是,北京市在公共交通建设方面大大滞后了机动车保有量的增长。表一列出了中国轨道交通前五的城市与日韩首都在机动车保有量与轨道交通里程之间的关系。

可以看出,与东京、首尔相比,北上广等国内大城市在轨道交通建设上普遍滞后。国内比较,北京在100万辆车时轨交里程还领先广州、南京,稍落后于上海,但到200万辆车时,北京已经排名垫底,轨交里程与汽车保有量的关系严重失衡。

北京轨道交通从1987年到2002年长期只有地铁1、2号线,里程从42公里延至53.5公里,但此间北京民用汽车保有量却增加了四倍,从27万辆达到134万辆。尽管借奥运会效应北京地铁里程在2008年激增到198公里,但同一年汽车保有量却增至313.7万辆。截至去年,北京轨交里程达554公里,汽车保有量也达到535万辆,机动车562万辆,还不包括常住外地牌照车。

不能不承认北京在轨道交通建设上的努力和限制汽车保有量扩张的决心,但通过不同时期的数据对比,北京的轨道交通建设似乎在疲于奔命,试图弥补此前巨大的欠账。即使按照现在的数据计算,北京机动车保有量与轨交里程数值比例仍很高,是上海近两倍,香港、首尔的三倍,东京的四倍多。

汽车制造业被树立为支柱产业后,汽车的生产和销售有了指数型增长,中国在很短的时期内就进入了汽车社会。加上长期以来,中国从上到下对于汽车尤其是私家车的扩张不但不用法律和各种政策强制限制,反而是积极鼓励,并用各种舆论塑造为一种现代的生活方式。中国高速膨胀的汽车生产和消费,以轨道交通为首的公共交通建设便显得严重滞后。

作为首都,北京是中国超前进入汽车社会的最佳案例。北京长期对购买汽车没有政策上的限制,没有像上海从1990年代初就开始的车牌拍卖,没有在价格上提高买车成本(北京买车一向便宜),也没有通过停车费停车位等降低买车意愿。而当2011年北京开始摇号买车时,全市机动车保有量已经将近500万。在如此高的存量下才开始进行各种限制措施,已经堆积起来的矛盾再去化解就相当难了,可谓治标不治本。

如今,从官方到民间都在呼吁公共交通、绿色出行的生活方式,但中国消费者一面对交通状况表示不满,一面仍对汽车热情不减。正如中国城市规划设计研究院院长杨保军所言,“一说让你们不开车都不干,我们的想法是我能开车,但不希望别人开”。消费社会中,需求心理一旦建立,想去抑制谈何容易。

伴随公共交通的建设,tod模式即“以公共交通为导向的开发”也逐渐推广开来,即将多种公共交通、居民、商业等综合开发规划。香港地铁中国业务ceo易珉认为,tod简单说就是3d,即高发展密度(density)、多元化利用土地(diversity),人性化设计(design)。

香港可以说是tod模式的典范,便捷的公共交通、城建的高密度、街区人性化的设计,给去过香港的人都留下深刻的印象。一项排名显示,香港的出行便利度列全球第一。香港到今天汽车拥有量仍只有70万,但轨交超过200公里。而且众所周知,香港地少人多,大力发展公共交通也是必由之路,因此香港无论市中心还是新城区都用tod来解决问题。

易珉和杨保军都介绍了香港发展以公共交通为导向、限制小汽车发展的一系列措施:从70年代起就确立以轨道交通为导向的交通战略,不以小汽车模式来支撑城市;立法确立楼宇之间的公共连接,达到人车分流的效果;用各种措施提高私家车门槛,例如买车必须买停车库,高昂的停车费等。同时,香港发达的地铁、轻轨,以及大巴、小巴、有轨电车、出租车等多元分层的交通,给了市民出行丰富的选择。同时,香港地铁同台换乘的设计也极大提高了出行效率。

反观北京,以tod理念来看北京各方面都没有完善解决。首先,在市中心与周边郊区、新城的联系之间,北京的公共交通除公交车外就是单一的地铁线,轻轨、市郊铁路、有轨电车等多元化的、适应不同出行需求和运量等级的线路又滞后一步,目前仅有延庆s2线开通,这也是中国大城市的普遍问题。而日韩和欧美的大城市,多元化的轨道交通通常是常规地铁线里程的好几倍。媒体此前在宣传北京或上海地铁里程世界第一时,很大程度忽略了这些多元化轨交线的存在。

同时,这些通向周边郊区、新城的轨道交通,并没有同步地围绕沿线和片区进行综合规划建设,由此导致现在北京较为严重的职住分离现象。而一个副产品,则是轨道交通还造成了新区内部交流的障碍,比如地铁13号线对回龙观地区的分割。

其次,中心城区范围内,一项数据显示,北京城二区人均机动车保有量达到了0.31,远超过纽约曼哈顿的0.15,东京的0.17。汽车保有量过多,核心区人均保有量过高,而停车位停车场设计又太少,导致北京车辆停放杂乱无序,挤占了大量人行道等公共空间,影响出行体验,也使得行人、自行车、机动车各主体间的分流效果较差。同时,人行道本身的设计也导致人行道功能的进一步弱化甚至丧失。

此外,北京不完善的环路和快速路的主路辅路、上下匝道与交叉道路、立交桥的设计,公交站点的设置,道路交叉口红绿灯的间隔时间和变化方式,都在每一个环节、每一处末梢影响着北京的交通出行质量,拥堵和衍生的各种问题就这样悄无声息地堆积起来。

既有空间格局下的进退失据

作为首都,北京通常被认为很大气、包容。如果从北京整体的城市空间格局看,北京确实能体现出“帝都”的风范,天安门广场地区视野开阔,建筑体量大,马路宽阔,空间尺度大。

但正因为处处体现着尺度上的“大”,使得北京的空间利用率显得很低。利用谷歌地图,笔者以同比例尺截取了北上广深,以及香港、台北、东京的卫星图。

不难看出,七座城市中,只有北京有明确的核心区域,并保留着较为严格的对称格局,延续了古代四九城的规划,这本无可厚非。但在后来向外扩张的过程中,北京的城建则走向了大建筑尺度、大街区、宽马路的格局,并以环线和几条横向快速路作为基本交通动脉。

这样“两大一宽”的建设格局,使得北京的城市空间利用率很低,低于上海、广州、台北,更低于香港、东京。北京缺乏纵向和斜向的交通动脉和快速路,导致车辆流过于依赖各环线和立交桥,使得北京道路使用率存在严重的“贫富差距”,各环线和主干道又对各区块造成了明显的割裂。这些既定的格局导致北京既不适合步行,也不适合开车,并造成了中心区资源要素在空间利用上的高度紧张。

用一个形象的比喻,北京虽然是典型的摊大饼发展,但因为核心区限制开发和重新规划,所以不是实心的摊大饼,而是面包圈式的摊大饼。这可以说是北京发展成今天这样空间格局的核心原因之一。

中央城市工作会议明确提出要发展紧凑型城市、集约利用土地,可以说是对北京城建不紧凑的一个回应。北京城建松散、土地利用率低导致的交通问题,与街区、住区尺度过大,路网密度、支路利用率低,街区、住区内断头路过多等因素密切相关。

清华同衡的一项研究表明,北京街区呈现明显的“差序格局”,从里到外尺度越来大,且各区域内部差异也较大。研究还指出,实现小街区、住区,打通住区间道路和断头路后,道路可达性提高,环路依赖性降低,整体路网的均衡性有所提升。同时,小街区和均衡的路网也将提升城市和社区的活力和步行指数。不过,这些只是个模拟的理想状态。据笔者的观察,北京住区内部许多道路,还难以承载人车友好的支路的规格和品质;而目前既定的空间和利益格局,也给北京中心区空间利用的存量调整和优化造成相当大的困境。

那怎么办呢?在这样进退失据的情形下,另起炉灶便成了不二选择。打造北京城市副中心便在这样的大背景下应运而生。相应的,早在1950年代的“梁陈方案”也是想打破北京围绕皇城重新规划建设的尝试。不同的是,“梁陈方案”是将中央政府西迁,通州新城是将北京地方政府东迁,即“北京”迁出北京。

根据现有的规划,北京市政府四套班子和职能部门将在几年内整体搬迁至通州,并在未来更长时间围绕行政资源打造功能齐全的新城,以达到疏解北京主城区功能、缓解大城市病的目的。不过在经济新常态下,在庞大的北京东边再打造一个功能齐全的新城,任务之艰难超乎想象。而且,通州新城与北京主城区、与通州现有城区,以及燕郊之间究竟要达到什么样的关系,是像上海浦东新区与浦西基本融合,还是像天津滨海新区自成一体,还需要规划者严肃思考。而且,在通州新城真正成为一个新北京之前,北京仍将长期被各种城市病缠身。

重新发现城市

理想城市,理想社会。就像多年前用城市营造来实现对建筑的多维批判成为共识一样,用社会变迁和人口迁徙来实现对城市的多维批判已成为今天的共识,此所谓方塘智库提出的“重新发现城市”的逻辑和前途。

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