文丨韦文英(方塘智库学术委员)

发挥内蒙古的区位优势,实现其国际通道价值,我们提出国际通道建设战略,该战略是之前我们提出的生态保护战略和资源适度开发战略的补充和加强,为内蒙古对外开放和快速发展搭建更高层次、更宽领域的国际合作平台。

在方塘智库看来,这不但与新时期以“一带一路”战略为代表的国家全面开放战略一脉相承,而且,考虑到内蒙古独特的区位优势,其国际通道建设战略将使得内蒙古在我国全面开放进程中扮演重要角色。

推进国际通道建设,加强国际经济合作,促进国际贸易、仓储物流、服务业等低碳产业的振兴,不仅能够优化内蒙古经济结构,推动经济发展方式转变,而且能够减小经济社会发展对资源开发的依赖程度,减轻因资源的高强度开发利用而带来的生态压力,消减地方政府挖矿增收的冲动。

国际通道建设使内蒙古与世界的对接,除了表现为道路的连通,更有商品贸易和信息交流,以及理念的接轨。这对增强内蒙古的经济活力、社会活力、思想活力,对提高内蒙古改革开放水平、社会包容度、社会管理水平都起到促进作用。

推进国际通道建设,特别是中蒙铁路、公路等交通设施的不断改善,欧亚大陆桥从技术上将逐步形成,从而加强东北亚各国的政治经济联系,推动东北亚地区的经济一体化进程,为内蒙古改革开放和经济社会发展提供更广阔的国际合作平台。

所以,“十三五”期间乃至今后更长一段时期内,内蒙古要更好地实现其之对于全国的屏障价值、能源保障价值和国际通道价值,实现经济社会和生态环境的协调发展,加大国际通道建设力度是一个必然的战略选择。且内蒙古的区位优势也天然地支持这种选择。  

重点推进三条通道建设

内蒙古疆域辽阔,北部与蒙古国为邻,东北部与俄罗斯为界,国界线长达4200多公里。在经济全球化、一体化和我国对外开放形势的双重作用下,内蒙古承担起国际通道的历史使命义不容辞。

事实上,改革开放以来,经过三十多年的建设,内蒙古的口岸发展和国际通道建设都取得了长足进步。全区共有18个对外开放口岸,绝大部分边境旗市都有自己对外开放的口岸,全方位的口岸开放格局基本形成,口岸经济在内蒙古边境地区乃至全区社会经济发展中占有极其重要的地位。内蒙古已经成为我国连接俄罗斯、蒙古国和东欧各国的重要陆路通道,成为我国向北开放的主窗口。

在新的历史时期,随着我国对外开放的进一步扩大和全球化趋势的不断发展,内蒙古作为开放窗口的地位将日益加强,作为国际通道的价值将日益凸显,通道建设的力度也必将得到加强,通道经济的发展势头也因此将更加强劲。

方塘智库认为,未来的内蒙古国际通道建设可以遵循“全线出击,重点推进”的原则,宏观策略上鼓励境内的18个口岸发挥各自优势,推动特色发展;微观政策支持和投放力度上,则重点从三条线路加强。

一是经甘其毛都口岸的国际陆路通道,我们称之为西线通道。这条通道内连我国西北、中原与西南局部地区,贯通关中—天水经济区和本文建议设立的大河套经济区;外经蒙古国进入西亚、东欧等地区的国家,这是我国西北和中西部地区向北开放、走向世界的重要陆路通道。

二是经二连浩特口岸的国际通道,我们称之为中线通道。这条通道与国内经济区域联系十分广阔,下文还将进行论述。

三是经满洲里口岸连接俄罗斯的陆路主通道,我们称之为东线通道。这是我国与俄罗斯往来,融合东北亚经济圈和欧亚国家的国际陆地通道。其主要聚散腹地为我国的东北地区,及华北、西北的局部。

超越能源通道的战略定位 

关于这三条国际通道的功能定位,从文本表述和日常说法上通常被称谓为能源通道。三条通道的满洲里、二连浩特、甘其毛都三个口岸,特别是中蒙边境上二连浩特和甘其毛都口岸的实际进口货物品类也印证了能源通道这个说法。

我们正视并尊重通道的这个实际情况,但不强调能源通道这个功能的称谓,而是更愿意将其定位为“情谊桥梁,互惠通道”。其思考和逻辑主要体现在如下四个方面:

其一,国家间人民的友好往来是发展国际通道的根本。国家间的人民建立互信友好关系是国家之间往来的根本,也是通道建设发展的前提。有了感情才有往来,有往来才交流的内容。不信任和敌对状态下国家之间的往来之道不可能通顺。

在新时期,加强通道建设特别是推进中蒙间的通道建设,首先要解决的应该是基本功能定位问题,这就是加深人民感情,发展两国友谊。在增进友谊的基础上,发展双方经贸、文化等领域的合作交流。

其二,国际通道应该从国际的角度来定位。以上三条线路都是国际性通道,而所谓的能源通道定位应该只是通道所在国内区域一方的说法,其依据是口岸进口货物中煤炭等矿产资源的占比。而国家间的合作交流是双向的,仅从我国进口货物的角度来定位其功能,还不能完整反映通道本身承负的使命。

同时,国家间的合作交流又是双赢的,经贸往来是自愿平等、互惠互利的,单一性功能定位不能完全体现这种互惠互利原则的意义。

由此可见,能源通道的定位客观上不符合国家间合作交流所遵循的双向双赢的原则要求,而称之为互惠通道更能体现这种要求。

其三,国家之间友好往来的内容是丰富多彩的。有经济贸易,也有文化交流;有货物进出,也有人员往来。即使是经济方面的贸易,其内容也是多元的,既有能源矿产进出,也有日常用品交易。因此,如果通道功能定位上过于突出能源贸易方面的意义,似乎有以偏概全之嫌。

其四,能源问题是一个容易引起误解的敏感话题。 能源问题是一直是世界的焦点,许多世界性事件的发生终究其原因,几乎都与能源问题挂上钩。能源问题已经是一个敏感的话题。建设国家间的经贸往来、文化交流通道,是利益各方、造福人民的双赢工程,如果仅突出经贸往来中某一方面功能,特别是敏感的能源方面的通道功能,既容易被西方一些不怀好意的势力所利用,也容易引起各国内部不明真相的民众的误解。

实践证明,通道建设的发展首先得益于国家之间人民的友好往来和往来中建立起来的深厚友谊,国家间的友好往来和合作交流是双向双赢的,内容是丰富多彩的。

“情谊桥梁,互惠通道”之定位要求,通道规划首先要贯彻以人为本思想;口岸建设要注重民族特性和文化品质;管理方法要充分体现人性化,使通道成为名副其实的各国人民友好往来的桥梁。

综合推进三条通道建设质量

回答了定位问题,通道建设还需要有物质文化方面的设施作为感情交流的基础和保障,同时需要物质文化往来的基本平台。这里说的基础主要包括道路设施、口岸设施、设备等硬件配套设施和产业基础;平台包括跨境经济合作区和保税仓、保税区。

基础设施建设是保证国际通道通畅的关键。人员往来、经贸合作、文化交流等都需要有基本设施作保障。

此前我们的调查发现,三条通道都存在“通而不畅 ”的实际问题,其中除了由于跨境交通设施建设发展不平衡,加上双边和多边合作的法律环境、政策环境和市场环境不配套等原因外,三条国际通道中的国内交通设施建设力度和通关效率有待提高等问题,已成为制约通道和口岸经济发展的主要瓶颈。

三条通道中,东线通道具备公路、铁路、航空齐备的优势,口岸设施也比较完备,但设施、设备需要改造和换代;中线通道既通公路又有铁路,但交通设施相对陈旧,也急需不断更新改造;西线通道由于通道建设起步晚,政策支持力度有限,铁路、航空等还正在建设或正在规划当中,公路通达水平也比较低,物流交通瓶颈问题更最为突出,严重制约了西线通道的发展。   

“十三五”期间,东线重点应是改造、更新设施,增加现代化设备的应用,提高通关效率。

中线除了加大改造交通设施和更新口岸设备力度的同时,可探索建设一条直通天津、北京的封闭式高等级公路,以此紧密蒙中地区和京津地区的联系,促进蒙中区域经济与环渤海经济区的进一步融通,增强通道建设发展后劲。

西线重点是联动中原经济区和汉中—天水经济区的有关省区,争取国家和自治区政策上的更大支持,改造、扩建通边公路,推进通边铁路、货运机场建设,逐步完善口岸配套基础设施,提高服务水平。

除了加强基础设施建设外,还需要加大跨境合作平台建设力度。跨境经济合作区是两国接壤边境地区间的一种紧密合作机制,是提升沿边对外开放水平的一个平台,建立跨境经济合作区有利于推动区域经济发展,有利于形成全方位开放格局。

蒙西、蒙中、蒙东三线通道可以根据各自的基础、特点和优势,在边境贸易和边境经济合作区发展的基础上,将海关特殊监管和营造良好产业合作政策环境结合起来,实现边境地区双边的充分互动和优势互补。

中线、东线可以从更广、更高视角来谋划跨境经济合作区建设,把跨境经合作区建设作为东北亚经济区重要合作项目推进,争取国家支持,建立综合保税区、自由贸易区,提高合作效率,提升贸易投资自由度。

西线可以在边贸基础上,加强园区建设,以更优惠的政策和良好的发展环境,吸引、聚集经济资源,探索联合西北各省区,共同谋划在甘其毛都口岸建立省、区进出口园区或保税仓库和高水平的跨境经济合作区,把西线通道建设成为连接中国西北地区与各国贸易物流的中转枢纽、经济贸易和技术合作的纽带。

通道建设发展离不开产业发展。从我们此前的调研来看,三线通道的产业布局都根据各自的地理位置和资源优势给出了规划前景和发展措施,其中共同特点是都以国外的煤、铜等矿产资源和跨国商品贸易作为设计、安排产业的重要依据,谋求发展具有当地特色和竞争优势的产业,具体有矿产加工业、商业贸易、仓储运输业、劳务输出服务等产业为主。

但从内蒙古地区的气候环境和生态承载力来看,三线通道所在地区特别是蒙西、蒙中的边境地区,属于干旱气候区,发展矿产加工尤其是煤工业,最大的问题是水资源匮乏。如果不合理地安排化工产业或高耗水产业,不仅会增加配套设施的投入,而且势必直接造成环境的永久性破坏。

所以,我们认为,在具体产业选择上,应慎重考虑水资源匮乏和生态环境问题,不宜或尽量少就地安排高耗水、高污染产业。

具体而言,西线可以联动临河,重点发展中转贸易、仓储物流业等,重化工业可以适当安排在五原和沿黄地区旗县。

中线作为我国出边、蒙古国出海的主通道,发展国际贸易、轻工、仓储物流业的优势更加明显。

同时,三条线都应着力抓好以民族特色和草原风情为重点的文化旅游建设,打造以蒙古族文化、草原文化和边关文化为重点的民族特色文化品牌。

在发展方式上,可以采取“点、线、带”的经济发展方式,重点发展产业合作,利用产业发展存在的层次梯度和互补性的有利条件,选择双方的优势产业互补合作。通过“点”,发展到“线”,然后从“线”扩展到交界的整个“带”,通过产业辐射效应全面推动周边区域发展。

中线建设是重中之重

在方塘智库看来,从三条线各自的基础条件、国内作用和国际意义来说,这三条重点线中的重点应该放在中线上。

首先,从基础条件看,满洲里陆运公路、铁路口岸对应俄罗斯贝加尔斯克口岸,是中国最大的边境陆路口岸。满洲里口岸集公路、铁路、航空及管道多种运输方式于一体,形成了全方位的立体开放格局。二连浩特陆运公路、铁路口岸对应蒙古国扎门乌德口岸,是我国通过蒙古国唯一的铁路口岸。二连浩特已经是我国陆地连接欧亚最捷近的通道,地理位置优越。

同时,二连浩特口岸拥有亚洲最大的散堆装货场、换轮库和先进的h986火车检验系统,发展前景良好。

其次,从国内作用看,西线内连我国西北、中原与西南局部地区,东线连接我国的东北地区,及华北、西北的局部。相比之下,中线通道的辐射带动区域则更为广阔,以集宁为枢纽,向东经北京、天津与环渤海经济区相连,向西经呼和浩特、包头与国家中西部开发区相连,向南经济大同与山西等能源基地相连,向北与集宁通化线贯通,又能与东北经济区遥相呼应。

以北京为起点,经二连浩特到莫斯科,比经满州里口岸的滨洲线近1140公里。这条通道不仅是内蒙古地区,特别是蒙中地区借助京津经济区发力、融入渤海经济区的主动脉和“辐射轴”,更是我国华北地区,特别是京津冀地区向北开放,连接欧亚国际经济板块的最便捷的陆路通道。

其三,从国际意义看,以二连为终点的集二线,连通京包、京山线,与蒙古、独联体及东西欧各国的铁路结成一座欧亚铁路大路桥;通过京包、京山线与天津港相连,又是日本、东南亚及其它邻国开展对蒙古、俄罗斯及东欧各国转口贸易的理想通道,也是蒙古等内陆国家出海的最便捷通道。

更为重要的是,1956年1月正式开通的北京——乌兰巴托——莫斯科国际联运列车,一线连接了三个国家的首都,使得这条通道不仅具有重要的经济意义,更有重大而深远的政治意义。

以上论述表明,三条重点线中的中线通道,在国内、国际中的地位和作用都比较特殊,需要从政策、财力等方面给予重点支持。同时,从发展理念上需要从长计议;从空间定位上需要拓宽视域。

比如,在国内层面上,探索将二连浩特口岸出租给天津保税区,作为其出边窗口,建设京津——呼和浩特——二连浩特经济带。把中线通道及蒙中地区纳入京津冀地区经济板块统筹规划。

交通设施建设方面,在原有铁路线和航线的基础上,探讨同京津合作,共同建设一条北起二连浩特,经呼和浩特,连接北京、天津的高等级公路,进一步完善连接蒙中地区与京津地区的交通运输体系。

产业安排方面,蒙中地区则可以参照京津产业安排,进行产业设计和选择,以呼和浩特、二连浩特为极点,发展通道经济带,通过经济带的辐射拉动,推动蒙中地区发展。运作机制方面,在建设保税仓库基础上,探讨将二连浩特口岸的跨境合作经济区和二连浩特——天津港高速路租给天津保税区管理,实行“两点一线”全程封闭式运营,以增强边境合作区的投资力度,同时还可以节约运输与管理成本,提高物流效率。

在国际层面上,探索从京津地区划地出租给蒙古国,作为其出海基地,谋求建设中蒙北京——乌兰巴托首都经济带。建设好二连浩特跨境经济合作区,把它作为两国首都经济带的先行区和重要节点。

条件许可的前提下,考虑在京津冀地区的合适方位,划出地块出租给蒙古国,作为其出海基地,以加深两国经贸关系。时机成熟时,在改造好铁路线的基础上,以援建、合建等方式,延伸京津——二连浩特高等级公路至乌兰巴托,直至莫斯科。这样,凭借铁路、公路、航空的通达,中、蒙、俄三国就有可能形成具有影响力的北京——乌兰巴托——莫斯科国际首都经济带。

而且,作为重点之重点的中线通道及其发展形成的通道经济带,与我们此前谈的经济区划中的“三带”正好构成一个大“丰”字形。西线、中线、东线三条通道分别与所在的蒙西、蒙中、蒙东经济区内的“三带”,纵横正好又形成寓意吉祥的三个小“丰”字形。这样,根据经济区划战略和国际通道建设战略的实践结果,整个内蒙古经济空间将呈现出寓意颇佳的“丰”型格局(见图 10所示)。

在这丰型格局中,“三区”的每区中各有通道带;“三带”的带里各有节点。点与点相连则成通道带;带与带相连则成面;面与面相接则成内蒙古整体。再靠通道经济带的延伸对接,向内则与我国华北、西北、东北等国内经济板块不断融合,全国经济“一盘棋”中各地区不平衡发展的局面将得到改善、优化;向外则与西亚、东亚、东欧等国际经济圈接轨,全球化背景下的区域性经济一体化得以进一步发展。

至此,内蒙古面向“十三五”以及更长历史周期的新空间开放大势已成矣。

区域大变革

方塘智库区域战略研究中心年度出品,察区域发展之大势,谋区域转型之战略,策区域发展之道路,关心区域新图景,关注中国大变局。

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