文丨韦文英(方塘智库学术委员)

践行绿色发展理念,保护生态环境,必然要求限制资源的开发利用,但要促进经济发展,客观上又要求开发利用资源。资源消费与经济增长存在着密切的关系:资源开发可以促进经济增长;实现资源的可持续开发,必须以经济增长为前提。

虽然受到经济周期调整影响,以煤炭为代表的资源开发利用遭遇市场冷淡,这也使得一度热火朝天的资源开发遇冷,因资源开发带来的生态环境破坏得到缓解,但是,考虑到经济复苏的前瞻性判断,我们依然认为正确认识和处理资源与经济增长之间的关系,对于内蒙古的可持续发展有着十分重要的意义,将贯穿内蒙古“十三五”发展的始终,甚至也将贯穿于内蒙古未来更长发展周期的全过程,而且,“十三五”或将是一个从制度上解决这一矛盾关系的最佳时间窗口。

在方塘智库看来,包括内蒙古在内的资源富集地区,处理资源开发与生态保护这对矛盾,关键不在于要不要开发的问题,而在于开发强度的把握,做到既不是忽视生态环境承载能力的肆意滥采,也不能因为担心资源枯竭、生态环境受冲击而不开发。

这是我们提出内蒙古“十三五”期间资源适度开发战略的重要背景之一,而且,资源适度开发战略的有序推进,将是内蒙古等资源富集地区打破区域发展中“资源诅咒”的重要战略依托,具有普遍的样本和示范价值。

资源开发利用的多元化得失之辩

首先,资源开发利用方式深刻影响经济增长方式。经济增长有粗放型和集约型两种方式。资源开发利用方式可以通过资源开发量和高低品位供给量的控制来深刻影响经济增长方式。通过控制、减少资源开发供应量,或者既供应高品位资源又无条件地供应低品位资源,就迫使厂商采用新技术、新工艺,改进机器设备、加大科技含量的方式来保持生产规模或增加产量,从而提高生产要素利用效率,实现集约型经济增长。以这种方式实现经济增长,消耗较低,成本较低,而产品质量较高,经济效益更好,与当代经济发展潮流相呼应。

其次,资源开发还可能引发诸多矛盾。开发必然地引起破坏,开发抑或不开发,关键在于利与弊的权衡。不开发利用资源,则资源优势不能转化为经济优势,阻碍经济发展,不能给当地人民造福。而若对资源加以开发利用,开发过程又必然地造成不同程度的破坏,从而产生突出的矛盾:开发与保护的矛盾。

这对矛盾主要表现在以下四个方面:一是资源开发与植被保护的矛盾。在煤炭露天开采、掘井过程中,由于剥除矿体表层土壤,破坏了地表植被,加速和扩大了自然因素所引起的土壤破坏和岩石的侵蚀,造成水土流失。

二是资源开发与土地保护的矛盾。任何开采方式都不可避免地需要占用一定数量的土地。修筑矿区道路、固定井架、建立料场及必需的生活设施,需要占用土地;采煤排出的废石、废渣,需要占用大量土地。最为严重的是,采煤过程中产生的废渣和工业垃圾,不仅侵占了大量土地,而且破坏了植被和生态环境,加剧了水土流失和土地沙化,内蒙古西部的一些矿区因而成为了沙尘暴的主要沙源。

此外,煤矿区因开采引发的滑坡、泥石流、地面塌陷、土地盐渍、沙漠化、水土流失、煤层自燃等自然灾害,都不同程度地毁坏宝贵的土地资源。

三是资源开发与环境保护的矛盾。采煤产生的废水大部分不经处理自然排放到河流和渗入地下,造成地表水和地下水质严重污染;大量煤矸石、石灰石等固体废物堆积,对水资源也造成破坏;矸石山自燃排放出的一氧化碳、硫化氢等有害气体,亦导致大气严重污染,使矿区的环境更趋恶劣。

四是资源开发与水系统保护的矛盾。不仅采煤会造成地表水和地下水质严重污染,而且由于煤炭开采过程中的井坑需要疏干排水,煤矿区地下水水位严重下降,造成大面积疏干漏斗,破坏了整个地表水、地下水的均衡系统。地下水位急剧下降,地下水涵养问题严重,这对水生态系统的破坏是灾难性的。

其三,资源开发利用促进区域发展。矿产资源的开发利用会使土地、生态环境等方面遭受不同程度的破坏是一个不争的事实。但我们不能因噎废食,不能因为开发可能导致破坏而不开发利用资源,坐着金山银山过穷日子。再说了,搞生态保护工程建设也需要以经济社会不断发展为前提。离开发展来谈生态建设,只能是纸上谈兵。因此,社会要发展,生态要建设,资源还是要加以开发利用。值得我们考虑的是,如何做到资源利用最大化,生态保护最优化,世世代代人民的生活最幸福。

而且,从区域价值角度看,能源保障价值的实现在于资源的开发利用,资源如不加以开发利用,则失去其能源保障之应有价值。

努力实现资源利用和生态环境保护双优绩效

作为资源大区的内蒙古,要解决资源开发利用引发的矛盾,实现资源利用最大化,生态保护最优化,人民生活幸福指数节节升高,必须科学规划资源开发利用,做到有节制开发,高效率利用,确保实现能源保障的同时,高水平地体现生态屏障功能,为内蒙古乃至全国的社会经济可持续发展提供强劲的支撑保障。

基于此前的调研分析,我们认为,在“十三五”期间,可以尝试的战略措施有:

首先,严格按照生态承载力评估、分级划定的区域开发等级进行资源开发。根据生态承载力评估、分级划分的生态区和生态规划详控图,划定矿产资源的禁止开发区、限制开发区和优化开发区等几类开发区域,并标以红、黄、绿警示标识,实行严格的区域资源开发等级制度。

根据开发等级的不同,规定不同的开发条件。对禁止开发的区域要采取最严格的管理态势,严禁一切开发行为;对限制开发区,要严格控制开发强度,禁止乱挖乱掘,尤其是严重破坏生态环境的行为要予以制止;对优化开发区,则在现有开发基础上,全面优化管理体制和技术监控。

其次,建立由“政府-人民代表-产业界-学术界-媒体界” 参与的资源开发联合评议机制,实行人民代表大会及其常委会最终核准制度。在环境要求不断提高、环境保护压力逐年加大的情况下,应当从环境保护的角度来审视内蒙古矿产及其相关产业的发展情况,建立矿产综合开发和环境保护综合评议机制和审核机制。定期召开由“政府-人民代表-产业界-学术界-媒体界”共同参与的资源开发评议会,按“勘探部门提议-评议会评议-政府立项-人大常委会或人民代表大会核准”的程序,确定年度开发产量及新开矿区的具体事项。

第三,坚持环保设施先行、开发与生态恢复同步原则,强制实施绿色矿山计划。经核准开发的矿区要严格按照设计方案,坚持环保设施先行、开发与生态恢复同步的原则,强制实施绿色矿山计划。

绿色矿山是一种对人类的社会环境和自然环境不产生或很少产生有害影响的洁净生产模式。实施“绿色矿山”计划目的是为了保护好矿区水土资源和环境,防止水土大量流失和水系生态的严重失衡。

为此,矿山开发要严格按设定的步骤进行。首先各开发主体要依据核定的区域开发等级,制定出符合地区客观科学规律的绿色矿山开发计划方案,交由评议会评议。计划方案经人大审核通过后,再才开始矿区的环保设施、矿区道路、生活区等前期工程建设。对于前期工程建设造成的植被和土地破坏,要同步施行生态恢复计划。环保设施和前期工程生态恢复等验收合格后,才准许矿山开发推进下一个阶段工程。

把绿色矿山计划落到实处,关键还在于确定矿山绿化指标,对包括区域生态环境容量(承载矿山“三废”污染的能力)、矿业开发规模、矿产资源开发经济价值、社会价值、资源开发速度、强度等关键性指标进行量化,摆脱传统的定性评价手段,使得整个绿色矿山开发计划能够得以落实推广。

各区域可以按照自身的生态承载力,制定出符合地区客观科学规律的绿色矿山开发计划,保证矿产采、选、加工和运输全过程对环境的最小扰动和最小污染。

第四,构建生态补偿机制,设立生态环境发展基金。根据生态服务价值评估或者生态破坏损失评估,建立资源产业、能源产业、矿业的生态补偿标准,征收矿产资源开发生态补偿费,建立生态(补偿)专项基金。

生态补偿金可通过提高资源价格、调整资源价格结构等途径,按实际开发量收取,让价格对资源开发和使用起到充分的调节作用,使资源的价格能够反应要素的稀缺程度,形成可持续的矿产资源价格体系,促使资源的开发利用走上集约化的道路。

同时,要让价格反映生态的价值,把生态环境作为一种特殊的要素,进行相关价值评定,按照有偿使用的思路进行具体的价值衡量,把生态环境成本真正纳入生产经营成本,实现环境成本由外部化到内部化的转变。

随着内蒙古矿产资源的开发和越来越多的电厂、电站的建设,生态环境被改变,这些能源基地建设所付出的生态环境代价,应该在输出的资源和能源价格中有所体现。。为此,应该在设立生态补偿专项基金的基础上,另外设立社会群团组织性质的生态环境发展基金。

生态环境发展基金的资金主要来源是按资源勘探估算的经济值的一定比例收取费用(也可以称之为“资源开发准入费”)、违规罚没款、产业界捐赠、社会捐赠等。生态环境发展基金的管理要遵循国际相关组织的惯例进行。

生态环境发展基金和生态补偿基金的不同在于,生态环境发展基金是社会群团性质组织,其收取的费用是按勘探估算经济值收取,是开发前的行为,目的之一是提高资源开发的准入门槛;而生态补偿基金是政府行为,它是按资源开发的实际发生量收取。

在用途上,生态补偿基金主要用于矿区生态恢复、环保设施修补等;生态环境发展基金则面向全境范围的生态环境治理上的修补、生态环境改善促进等。但两者的终极目标是一致的,都是用于生态环境建设,以确保人类社会与自然环境的和谐发展。

“成也阿斗败也阿斗”。自然资源开发利用是内蒙古实现腾飞的主要推动力,也是内蒙古面临的急迫要解决的最大压力。自然资源在内蒙古的发展中首先扮演着“功臣”的角色,同时又可能演绎着“败家子”角儿。这里的关键点并非是要不要开发自然资源的问题,而是如何把握好资源开发利用的方向、速度和方式,以实现资源利用和生态环境保护双优绩效。

方塘智库认为,在现有的体制背景下,应该主张“国有资源,国有占优;人民资产,人民受益”的资源开发利益分配格局,加大自然资源开发收益中的国家占比,同时应更严格地实行自然资源开发区域限制等级制度和申请审批程序,建立健全社会各界参与监督资源开发的长效机制,强化资源开发受益人的环境保护责任,形成推动自然资开发与环境保护协调发展的社会合力,力求资源开发与环境保护实现双优,给宝贵的草原留下一片生息地,给子孙后代留下一条安全的生活后路。

区域大变革

方塘智库区域战略研究中心年度出品,察区域发展之大势,谋区域转型之战略,策区域发展之道路,关心区域新图景,关注中国大变局。

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