文丨宋代伦(方塘智库区域战略研究中心研究员)

要想了解中国经济正在发生什么,开发区是极好的切入点。这些遍布中国大地的开发区和园区,是中国工业化、城镇化高速发展的缩影,有时也是问题和矛盾堆积的高地。

中国的开发区到底有多少?似乎没有人能给个准确数字。因为经济高速增长下变化多端,加上统计口径和概念的模糊,使得对中国的开发区和各种衍生形态变得难以准确把握。

最近,根据有关部门数据,全国县以上新区新城超过3500个,规划人口34亿,是全国人口的两倍多。当然,后来又解读性文章认为报道有炒冷饭之嫌,且数字没有这么夸张,但名目繁多的开发区的规划人口远远超过实际需要确实是事实。

作为人口和经济大省,以及当下区域经济转型发展的热门省份,河北省的开发区建设仍显得不亦乐乎,这不仅体现为以庞大的数量作为基础,各种开发区的形态基本都能找到,而且,还体现在面向“十三五”,河北省也开始将开发区作为全省经济转型发展的重要抓手之一,革故鼎新,以期实现区域经济的转型。

可以说,以开发区为代表的园区经济,不仅是考察河北省经济转型发展的窗口,而且,通过对河北省开发区的系统性梳理和考察,也可对中国开发区的发展历程和如今面临的转型提供镜鉴。

河北开发区转型已迫在眉睫

虽然目前河北相比于京津发展滞后不少,但在开发区方面却并不落后。改革开放初期,对外开放成为首要战略,在1984年,中国在沿海开放14个港口城市,并相应建立开发区。秦皇岛成为了首批对外开放的城市之一,并建立河北首个国家级经开区,甚至早于同批的天津开发区。

进入1990年代,结合中央确立建立市场经济体制,进一步构建外向型经济体系的战略部署,开发区迎来又一轮建设高潮。河北在这个阶段,相继在石家庄、保定、廊坊、沧州一些区域中心城市和重要节点城市建立了省级开发区,实现初步的平衡布局。

2000年前后,伴随中国加入wto,以及国内经济和资本实力的提升,和全国省份一样,各级政府充分利用国内外资本、技术,与国内土地、劳动力相结合,开发区建设迎来了又一波高潮,进一步向地级市和县区蔓延。

河北省在新世纪的这轮开发区热潮中,同步实现了开发区数量和经济效益的极大增长。以十年为计,1996年河北开发区的生产总值为46亿元,2006年增长到851亿元,2016年最新统计为14402亿元。其中,省级及以上开发区数量十年前为48个,最新统计数据为246个,而两年前这个数字还不到200。

数量十年翻了两番多,生产总值则增长了16倍多,用指数性增长来形容河北开发区的进展毫不为过。

另外一组数据,则显示了开发区在拉动河北省经济的重要地位:以占全省不到2%的土地面积,创造了49%的地区生产总值、42%的财政收入、61%的外贸出口,引进了52%的实际利用外资。这就是土地集中、产业集聚的核心带动力的体现。

如果放在全国来看,规模上,无论是以省级以上开发区,还是新区新城各种口径统计,河北的开发区数量都位于全国前列。但在以国家级经开区和国家级高新区为主的国家级开发区序列中,却排名靠后,在沿海诸省中仅比广西、海南高。虽然相比十年前,国家级经开区加高新区从三个增加到十一个,但仍不到全国省均数量,在全省省级以上开发区中的比重也很低。这显示出河北开发区在整体迅速扩张和调整升级间的矛盾。

在方塘智库看来,由于河北华北平原人口和县域众多,开发区数量众多也很自然,尤其是2014年河北官方出台《关于加快开发区改革发展的意见》,明确各县(市、区)管理的省级开发区,实行“一县一区、一区多园”,通过升级、合并、撤销各种方式,把许多县级的工业/产业集聚区升格为省级开发区,数量激增。但长期以来,开发区得不到进一步发展升级,产业集群效应不足。低水平重复竞争现象明显,以开发区为代表的园区经济的转型升级已经迫在眉睫。

开发区迎来全面城市化时代

在检讨中国开发区普遍存在的问题时,主要有:土地粗放利用、缺乏合理规划,债务链条过长抬升债务风险,土地财政下政府征地造成各种社会问题,开发中破坏原有生态环境,开发区功能定位不清晰,创新能力不足,等等。这些问题集聚的后果便是开发区、新区新城的土地/地产城镇化快于产业城镇化,又快于人口城镇化,造成大量“空城”“鬼城”,开发区、新区新城的价值无法落地,成为去社区化,甚至去产业化的物理景观。

这些普遍问题河北也无法避免,加上境内与北京、天津复杂的关系,河北开发区面临的问题就更复杂了。

随着全球化进程的深入,信息技术、知识经济、快速交通等因素的加快流动,以及一些新概念的涌现,开发区也不再限于经开区、高新区、保税区等较为传统的名目,形态各异的新区新城在开发区基础上设立或全新打造,比如旅游度假区、物流园区、自贸区,大学城、产业新城、高铁新城、低碳新城、临港新城、空港新城等。

河北开发区虽然整体等级不高,但因基数较大与特殊的地理位置,所以基本都有涉及,有些还走在全国前列。例如保定是全国首个低碳经济示范区,涞水、易县和涞源正着力打造全域旅游概念的休闲旅游度假区,华夏幸福公司以固安为核心在河北多地实验产业新城,在业内处于领先地位;沧州黄骅、唐山华亭、曹妃甸先后建设临港新城。北京第二国际机场的确定,又给了河北跨区域建立空港新城的巨大实践机会。

中国开发区的建设已经进入一个新阶段,过去长期以来在土地财政支配下的圈地-招商-盖房-收钱的模式已经难以为继了,即使套上一些新的概念和词语也很难走出这一路径依赖。同样,河北作为中国开发区进程的典型区域,也需要一套发展思维上的突破。

以产城融合发展为主逻辑的的产业新城模式是现在各方比较认同的包括开发区在内的园区经济转型发展的思路之一。这种模式经由以华夏幸福为代表的产业新城运营商的实践和推广,已经广为地方政府和资本市场所接受。

这种产业新城逻辑的演进是想解决目前开发区普遍存在的产城分离、职住分割、去城市化的问题,使得开发区从单纯的生产型空间朝综合型空间升级,实现“人的城镇化”这一新型城镇化核心理念。

推动开发区深化改革创新发展

从纵向来看,产业新城联合政府与社会资本的力量,以当下流行的ppp模式,对新城开发的全过程进行把控。以往的开发区一般就分为“规划设计-城市建设”两个阶段,缺乏前期总体策划思路、中期资金统筹、后期运营管理的环节。产业新城在纵向的时间维度上力图打通开发的全周期,避免开发区经常出现的规划与建设脱节、资金链断裂、运营管理不善等问题,真正形成系统的开发模式。

当然,这也对政府和资本的合作机制提出了更高的要求,需要双方或多方在每个环节能落实到位,不同环节之间能衔接顺畅,这也给政府创新体制机制建设提供了空间。

从横向看,在物理空间上,尽可能对每一块土地进行详尽规划,并且对公共产品、市场商品、居住设施等不同属性的项目进行相应的开发策略,达到科学规划与建设。这既能加强土地集约利用、控制土地开发边界,也将明晰功能板块分布,提升新城空间品质、活力和设计,使得开发区真正朝人居的新城发展,成为留得住人、有吸引力的生产生活空间。

当然,在产业新城实践之外,河北大部分开发区仍需要循序渐进地进行改革升级。经济新常态下,开发区建设也不能重演过去的路径。

河北省近期出台《关于加快开发区改革发展的意见》,在“十三五”期间努力把开发区打造成为全省新兴产业的聚集区、创新驱动的策源地、改革开放的桥头堡、经济发展的增长极,并列举了16项措施推动开发区深化改革创新发展,包括前面提到的开发区优化整合、市场化运营机制等体制改革,以加速产业聚集、产业转型升级、积极对接京津、集约绿色发展、促进产城融合等举措提高开发区承载力,促进开发区综合全面的发展。

由此,一场具有政府强大推动力的开发区转型发展已经开始,这将考察河北经济“十三五”期间转型发展的重要窗口。

去年,京津冀开发区创新发展联盟成立,承诺共同打造高水平开放平台,推进京津冀三地产业对接合作。方塘智库认为,这个联盟或将可以很好的解决京津冀,尤其是河北省众多开发区间缺乏沟通协作平台的问题。河北开发区的发展演进离不开与京津的互动对接,在“政府引导、市场主导”原则指引下,创新发展联盟试图在京津冀探索一条以开发区为先导推进区域经济一体化发展的新路径。

在开发区创新发展联盟大框架下,以企业为主体和市场化机制,通过发挥三地各自优势,进行产业链整合、完善,构建布局全产业链的京津冀开发区产业协同发展体系,促进京津冀三地差异化、互补式发展;同时,各开发区也将发挥各自优势,采取“结对子”、共建园区的形式,推进区域良性互动和协同发展。

总之,河北开发区在这一套体系中,将摆脱长期以来各自为战、游离分散的状态,融入到京津冀协同发展的大局中。开发区将“找到组织,抱团取暖,创新升级,协同发展”,并在这样的基础上,去想象开发区营造的更高级形态。

区域大变革

方塘智库区域战略研究中心年度出品,察区域发展之大势,谋区域转型之战略,策区域发展之道路,关心区域新图景,关注中国大变局。

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