文|余婷婷(方塘智库文旅中国研究中心研究员)

“盐碱荒滩上的曼哈顿梦”——在关于滨海新区于家堡的报道中,常有类似表述。拥有一个现代化的cbd,或许是每个发展冲劲十足的中国城市的梦想。当滨海新区高调抛出中心商务区的蓝图之后,质疑和光环一路相随。如今,尽管众多的楼宇仍未完工,但中心商务区的雏形已然呈现。

说来有趣,于家堡被落笔史料,最早可追溯到元末,但语焉不详,只有“临海捕鱼”、“置灶煮盐”的简单字样。靠着当年富庶的渤海湾,于家堡曾经有过一段辉煌的 经历。如今,自然是找不到更翔实的证据了,渔盐业的影子也是看不到的。取而代之的,是拔地而起的现代建筑群——这里是京津冀企业总部聚集区、金融创新运营 示范区核心区、自由贸易试验区标志区、创新创业示范区和滨海新区核心区。

于家堡的变迁在滨海新区,不是个案。城镇化率早已超过85%,农村显然已不是滨海新区所考量的主要问题。

经过上一轮经济狂飙式发展,滨海新区显然已不能忽视随着人口迅速增加而带来的一系列社会问题。与此同时,滨海新区也由追求自身发展,向服务国家战略转变。在这一过程中,突破园区经济,转向宜居生态新城的改造,是滨海新区发展的必然选择,也是中国新型城镇化的必然选择。

园区经济的转型中,滨海新区需要考量的,不止是产业的更新与替代,更为重要的是,重新思考“产城融合”的逻辑,进行更为复杂的行政体制改革,摆脱以往工业化驱动城镇化的思维模式,转向以人为本的城市营造理念。

《美国大城市的生与死》作者雅各布斯曾如是说:“当我们面对城市时,我们面对的是一种生命,一种最为复杂、最为旺盛的生命。”她视城市如同生命的有机体,是一 种极富动态和多样化的地方,是承载人们生活、记忆、情感的空间。在《美好城市:沉思与遐想》中,雅各布斯描绘了她心中的理想城市:“城市是社会集体成就的 最终体现。在这里,人们可以恣意发挥,最大限度地实现自我。自由、爱、观念、激情、平静和欢乐等,不同的元素在这里交织。城市是给人提供生活空间的美丽而 充满魅力的地方。”

是的,城市是为人而建。

从工业园区到产业新城

从北京南站上车,一个小时就抵达于家堡高铁站。为了承接更密集的人流——官方的预计是一天12万人次,保证高铁与规划中的地铁接驳,实现快捷换乘,于家堡的 高铁站设在了地下。阳光从一个颇具现代设计感的玻璃圆顶漏下,在候车厅里投下斑驳的光影,抬头一瞥,几栋高楼锐利地刺向天空。

走出车站,目之所及,是一群参差错落的建筑群,往来的工程车和随处可见的脚手架显示:大部分的楼宇正在如火如荼的施工中。管委会一楼的沙盘展示着中心商务区 的蓝图,于家堡与西侧的“响螺湾”共同构成中心商务区,是滨海新区的核心区域。整个地块东、西、南三面临海河,从空中看,这块地就像一个钱袋子。正在规划 建设的蓝鲸岛生态区、生态住宅区也位于中心商务区内,建成后将为在于家堡和响螺湾工作的人提供生活配套。

从沙盘上来看,鳞次栉比的写字楼,与纽约曼哈顿的颇有些相似,“东方曼哈顿”的称呼也散见于媒体对于家堡的报道中。中心商务区享受着国际瞩目的荣耀之时,质 疑的声音如影随形,建设时间也几度延期,但从滨海新区将政府部分委办局搬迁至此办公等动作中,依然不难看出滨海新区建设中心商务区的决心。

2006年滨海新区开发开放上升为国家战略、次年获批国家级综合配套改革试验区,滨海新区以其令人炫目的经济增长——十年里,年均经济增长超过20%,不仅越过浦东,在全国除直辖市以外城市排名中,也由第21位上升到第9位。   

在官方的表述中,中心商务区的产业定位是金融、总部经济等现代服务业,这是滨海新区调整产业结构、寻找新的经济增长点、服务国家战略,提前布局、建设的一步 棋。中心商务区距离对面,是塘沽外滩,驱车三四公里便是老牌开发区的中心,四处可见的是老房屋拆迁改造或新楼盘建设的情景,工作日的上午,常能听见几所学 校课间操的声音——二三十年前,不过是盐碱荒滩上的工业园区,如今,正在朝向一座现代化的城市转变。

中国这30多年来的改革开放,一直采取的是小范围特殊功能区内先行探索的路径。从最初的经济特区、开发区,到之后的保税区、高新区,再到这几年方兴未艾的综合配套改革试验区、城市新区、自贸区等,这一核心思想一脉相承。滨海新区发展的这些年,一直与国家政策保持密切的互动,也是各类实验区轮番登场的舞台。

1984 年,天津经济技术开发区成为中国首批经济技术开发区。“一片盐碱荒滩,每种一棵树,相当于南方成本的10倍。”早期的创业者几乎可以称之为拓荒者。“企业 是上帝”被管理者奉为圭臬。当时的开发区只强调生产功能,行政事务几乎不涉及,泰达采取最简单的管理模式——管委会直接行使经济职能。因为减少了行政审批 与干预,强调对企业的服务意识,在当时可谓先一步“松绑”,迅速释放市场活力。开发区领跑全国,这一管理模式也被称为泰达模式,其也被后来功能区,包括天 津港保税区、高新区等园区争相效仿。

上世纪90年代,天津最初的城市构想中,滨海新区与主城区分工协作,错位发展。滨海新区是由塘沽地区(包括塘沽城区、天津经济技术开发区、天津港、天津港保税区)、汉沽城区、大港城区和海河下游工业区(包括东丽和津南的部分土地)组成,面积350平方公里。

不同区域在产业选择与配置上各有侧重。天津主城区是政治、文化、金融、商贸、科研等中心和客运交通主枢纽,承担综合性服务职能。滨海新区则围绕建设现代制造业和研发转化基地。

在最初版的城市空间规划中,工业生产仍是第一位的,一切让位于经济发展。随后,中国从南到北,从东到西,各类工业园区层出不穷,最多的时候,滨海新区一共有 12个功能区。在这一时期,中国城市化都是以工业化驱动的。因为缺乏更具有前瞻性的发展理念,井喷式的工业增长,埋下了今天众多城市化问题的种子。

历史的指针指向2006年,中国新一轮区域发展战略的重点落子天津:天津滨海新区开发开放上升为国家战略,天津被国家赋予北方经济中心、北方国际航运与物流中心和国际港口城市、宜居生态型新城区的使命。滨海新区的城市定位被提上了日程。

随后的十年,滨海新区掀起了开发开放的浪潮,人口也以每年新增二十万的速度聚集。2008年,天津滨海委和市规划局组织开展了滨海新区城市总体规划修编工 作,确定了“一城双港、九区支撑、龙头带动”的滨海新区发展策略,提出了“一城双港三片区”和“多组团网络化海湾城市区域”空间结构。尽管住宅、商业等配 套设施逐渐增加,但直至今天,往来于津滨高速上的通勤人数,依然达30万之多。总体来说,到2009年,经历过一轮狂飙突进式的经济增长后,滨海新区已聚 集了超过200万的常住人口,社保、医疗、教育等行政事务日益复杂,行政管理体制不得不进行优化与改革。

2009年10月21日,国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划。11月9日,天津市召开滨海新区管理体制改革动员大会,滨海新区行政管理体制改革全面启动。

这次改革,撤销了原滨海新区工委、管委会,撤销了塘沽、汉沽、大港三个行政区建制,建立滨海新区行政区,辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境;建立滨海新区 区委、区人大、区政府、区政协;组建两类区委、区政府的派出机构——塘沽、汉沽、大港三个工委和管委会,主要行使社会管理职能,保留经济管理职能,另外九 个功能区党组和管委会,主要行使经济发展职能。

官方称,这次行政管理体制改革后,“建立了全区统一的管理体制,组建了全国同级区域中部门最少、最精简的行政架构,初步形成‘一级政府、分类服务’的管理模式和‘新区事新区办’的审批服务体系”。在国务院的批复中,认为这种行政区划改革,有利于加大区域资源整合力度,优化总体布局,促进区域经济与社会协调健康发展。

2013 年9月,滨海新区再次“动刀”,撤销塘沽、汉沽、大港三个城区的工委、管委会建制。次年年初,滨海新区宣布对街镇行政区划进行调整,并整合部分功能区。该 轮改革完成后,滨海新区街镇行政区划由27个街镇减少为19个,数量下降了30%;功能区由12个减少为7个,数量下降了40%。

对于各级行政机构的职能也有所界定:区委、区政府负责统领各功能区和街道的工作;功能区负责统筹区域规划、经济发展、城市建设等;街道在发展经济的同时,主要做好民生和社会管理等工作。

“除了功能区,滨海新区还剩下什么?”在今天,依然有人如此发问。滨海新区现在这种体制,最大的特点是仍然是功能区。然而,值得注意的是,传统的园区经济正在 快速走下坡路。中国现在的特殊经济功能园区,本质上都是第一代园区,以廉价的土地、劳力、环境等资源参与合作,在财富分配上不占优势。

按照赛迪顾问发布的数据,在宏观经济下行压力持续加大的形势下,国家级开发区gdp增速却明显放缓,其中国家级高新区gdp增速从2011年的28.1%平缓下滑到2015年的15%,国家级经开区gdp增速则从2011年的51.9%急剧下滑到2015年的9%。

去年3月底,国务院办公厅对外发布了《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》,其中明确表示,“当前,国家级经开区面临的国际 国内形势和肩负的历史使命都发生了深刻变化,迫切需要通过完善考核、分类指导、综合施策,促进创新驱动发展,为稳增长调结构惠民生继续发挥生力军作用”。

传统园区的问题在于内部解决的腾挪空间很小,园区经济的发展模式必须进行整体性转型,甚至忘掉园区经济的发展模式,进行全面的城市化改造。

在今天这个旧的产业被快速颠覆,新的产业在快速崛起的时刻,最需要争夺的是人才,而对人才的争夺一定不是基于既有产业就业岗位的提供,而是要基于自然生态、 文化氛围、公共服务等与美好城市有关的要素展开,对于那些致力于分享新兴产业发展红利的投资来说,也一定是到那些更能吸引并留住人才的区域和城市去。

产城融合再思考:融合还是分离?

方塘智库创始人叶一剑在谈论园区经济转型时,曾打过一个比喻:就像拍电影植入广告,正常的做法是先把电影拍好,然后创意性地在合适的地方插入广告,如果先拍 好广告,然后再植入电影,这显然是有问题的。开发区就是这样,在产业集聚与城市发展就像是植入广告和拍电影,一开始只考虑了广告,现在要在广告片里插入电 影,难度可想而知。

“产城融合”成为近年来颇为热门的词汇,也是新城新区开发的宝典。产业发展和城市发展融为一体,固然是城市新区发展的主要方向。所谓产城一体,就是将产业功 能、城市功能、生态功能融为一体,构建宜居宜业的城市发展格局。在新加坡、日本等地,通过产城融合实现园区经济转型升级的案例,不胜枚举。在浦东新区和深 圳的发展历程中,也可见产城融合的影子。

梦想很丰满,从现实通往梦想不止有绝对单一的路径。在思考产城融合时候,滨海新区需要思考的是港口与城市之间的融合。

滨海新区是典型的港口城市。码头上,集装箱货柜如同积木般整齐堆砌成一堵一堵的长墙,载重卡车在墙外的公路上往来穿梭,再远处,巨轮隐隐、海天茫茫。自 1952年天津新港重新开港至今60年来,港口与天津城市始终相互促进,并探索走出了一条“城兴港兴、港荣城荣”、“港城一体、港城共进”的发展路径。

站在北疆港的尽头,海水幽蓝,这里的水深在20米以上。当然,这不是满足审美的需求,而是在于航道的运载指标。重型卡车从身边呼啸而过,人显得很渺小,无处 可躲。他们从港口的集疏运通道,穿过塘沽老城区,开往全国各地。天津港的辐射腹地主要是三北地区,矿石、煤炭、钢铁等至今仍是港口的主要货源。

天津港是滨海新区的核心资源,滨海新区几大功能区的布局,或多或少都依托港口资源。而制造业和重工业,在过去、今天、未来都是滨海新区的支柱产业,其中石油化工与汽车制造占据了制造业的半边天。基于滨海新区的现实,再思考产城融合,必须关注的问题是:产城融合不能什么都融合,也需要科学规划,也要正确理解、正确运用,而不能一味盲目崇拜追求。尤其是在重化工业的规划和布局方面更需反思,对重化工企业和人群分布密集且高度重合的区域,以及区域内复合大气污染严重地区,应逐步纾解重化工业产能。

产城融合中应更多考虑功能分区。小的园区、小的工业区没有太多考虑产城融合的必要,因为它实现不了产城融合,往往成为圈地的借口。规模较大的区域引入产城融合,才可能会发挥其作用。

早在滨海新区筹建之初,时为天津市规划局滨海处筹备组成员的胡源曾在1995年发表了题为《现阶段滨海新区规划管理中存在的问题及对策》的文章。文章指出, “重大项目的布局更应该从战略的高度,综合考虑近、远期发展目标,自觉遵循布局原则,才有利于天津市的持续发展”、“应根据新区功能的需要,在预测各类用 地面积的基础上,确定用地结构。工业用地结构、交通用地结构和商贸居住用地结构,需要认真研究论证,避免造成新的不合理用地结构。”

产城融合不是说产业和城市功能一定要挤到一块,而是说,要尽可能地在区域内实现职住的平衡。从国际经验来讲,一个城市的生产组团与居住组团之间最好保持2公 里以上间距,并且还要设置农田或绿化带作为间隔。只有很少一部分人能够实现在工作地附近选择居住,或者是在居住地附近就业。

“现在项目选址要求和十年前不一样了。过去先生产后生活,现在先生活后生产。民生活动对城市发展非常重要。”滨海新区区委书记宗国英曾如是说。这涉及安全监管,涉及噪音、污染的治理。在高新区与中新生态城,管理者都反复提及企业的准入门槛。

天津化工厂已于去年年底关停,天津大沽化工厂计划2017年关停。将“两化”搬迁至南港工业区,被写入今年《政府工作报告》,南港基地将于2018年底主体建成,2019年上半年投料试车。

值得注意的是,在上一轮房地产开发热潮中,很多打着工业园区和开发区旗号的园区经济发展,并没有行产业集聚之实,而是简单粗暴地进行了大量的房地产开发,以至于出现了很多被媒体标签化为“鬼城”、“空城”的新区开发。

这是很容易理解的,在能够简单粗暴地通过盖房子就可以收获财富增长和经济增长的时候,谁还会去关注园区内产业是不是集聚,是不是发展了呢?

如今,房地产作为区域价值快速变现的功能越拉越弱,不但无法给地方经济增长带来动力,并成为很多地方“去库存”的主要压力。对出现如此多的“空城”,最常见的解释就是,产业没有跟上,所以,要加大对产业的关注,通过产业发展不仅为地区带来人气,而且赋予这些房子以功能。

这也是滨海新区需要警惕的问题。方塘智库认为,要真正实现产城融合还需要有相关的配套政策,比如说对于本区域就业的人购买住房有一些什么样的政策支持,同时对于一般性的购买者,有一个什么样的约束。如果没有这些差别化的商品房消费政策,产城融合实现起来既困难,起的作用又很小。

截至2014年6月,滨海新区共有房地产开发项目企业120家,已办理销售许可证的项目有450余个,这个数字仍在增加。然而,津滨高速的通勤压力依然很 大,九点之后,开发区的中心区域也显得冷落。在滨海新区,通过产业转型升级,发展生产性服务业和金融等现代服务业吸引人才与留“住”人才,是同样重要的。

新区新城,城市化理念的更新

东边,总是曙光最先照到的地方。东疆港位于在滨海新区的最东端。新建设完工的金融街离人造沙滩不足百米,这些洁白的细沙,全部来自于遥远的南中国海滩。

由天津港疏浚航道吹泥造陆30平方公里而成的东疆,其中10平方公里的保税港区被国务院确定为天津建设北方国际航运中心的核心区,承担着船舶登记、国际航运税收、离岸金融、融资租赁等涉外经济体制改革和探索中国特色自由贸易港区的重要使命。

在东疆港的示意图上,另一片绿油油的小岛已经在规划中。与南港、北疆港等港区的坚硬、笨重不同,东疆港的规划轻盈得多。这里几乎可以构成一个小城镇,不但具 备码头作业区等生产职能,同时具备完整的生活配套——东疆港北部居住区以居住为主,同时设置配套商业、医疗、教育等设施;商业商务区以办公建筑为主,配合 商业、餐饮、酒店、公寓等设施;休闲度假区,包括居住、办公、商业、酒店以及多种休闲运动设施。如今,北方最大的邮轮母港已经落成通航。

10 年的时间,东疆港从零开始,如今楼宇林立,速度不可为不惊人。此外,东疆港还是滨海新区融资租赁的主要承载地。截至2015年12月底,东疆共注册租赁公 司1449家,累计注册资本金达1317.6亿元人民币。然而,金融街略显空旷的办公楼,以及那些空置的公寓,却显得这里的繁华是数字上的繁华,而非实际人们生活的繁华。

“配套那么差,交通也不便,居住也实在不便。”一位当地人告诉我,七点之后,东疆便只能看到零星的灯火了。

滨海新区区委书记宗国英在谈到未来十年滨海新区发展方向时说:“核心问题不单纯是经济问题,一定是社会管理的问题。用一个不太恰当的比喻来形容,改革开放30年来,各地方、全国国民对经济发展的认识人人都从小学毕业达到博士毕业了,特别是领导干部,大家都知道发展经济,可是对社会管理的认识,还处于起步阶段。未来30年,就是要解决社会管理的问题。”

“社会管理的核心问题,就是落实以人为本、科学发展观,就是落实十八大的精神,建设和谐社会。那就要解决人的问题,就要解决吃、住、行、教育、医疗、养老、公 平、安全等问题。所以,我们提出,滨海新区的发展要经济和社会双翼齐飞。我们提出‘强街强镇’把街道社区建设漂亮,社区里娱乐、读书等公共设施一应俱全。 在滨海新区经济发展的同时,社会事业也同步完成,这就是我们的目标。最后,人们记住的,不是gdp30%、50%、70%的增长,而是一个完善公平、优美 和谐的生活环境。”

宗国英所强调的,正是城市化理念的转变,重点不是经济数字、工厂的多少、甚至不是户籍人口的计算,而是人的生活。一如上海世博会所提出的口号:“城市让生活更美好。”

滨海新区的“十三五”规划中,关于完善区域内交通、改善环境、保障民生、丰富市民精神生活,占比份额大幅提升。近年来,滨海新区80%以上的财政支出用于保 障民生,实现经济发展和民生改善良性循环。实施十大民生工程行动计划,投资300亿元建设259个社会和民生重点项目,加快完善基本公共服务体系,不断提 升滨海新区社会服务功能和水平。

从开发区驱车至中新生态城,穿过一片工厂,其中包括康师傅等,富士康曾经也在其中。过“彩虹桥”,河水中一片绿洲点缀,十分宜人。中新天津生态城是中新两国 政府的重大合作项目,也是世界上第一个国家间合作开发的生态城市。中新生态城建设的核心理念是:“人与人、人与经济活动、人与环境和谐共存。”体现在人车 分流、夹道的绿化、垃圾分类处理、医院和学校的建设等等细节。

这与雅各布斯似乎不谋而和,在她的眼中,好的城市生活的一天是这样的:早上杂货店的店主打开窗户,中学生们在上学路上把包装纸丢在地上,中午裁缝打开窗给花草浇水,爱尔兰人在白马威士忌酒馆里晃荡……

在她看来,城市是人类社会、自然界演化中的积极产物、高级形态,其自身形成了一种新的有机体甚至可以说是一种新的生命形式,而此时人类之于城市就像是那种能够通过自身的集聚而生成另外一种新的高级生命形态的生物。人成为了细胞。

是的,城市是人生活的地方,城市也理应为人而建。

新区新城的逻辑

新区新城,其命维新。以国家级新区为代表的中国新区新城的开发和建设,不但承载着对中国美好城市空间增量的想象,亦承载着中国新型城镇化制度变革的想象,在此背景下,方塘智库正以样本切入,秉承全球化、信息化、文明化等多重视角,深度关注这一城市中国时代的多维变革。

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