文|余婷婷(方塘智库文旅中国研究中心研究员)  

30多年前,一位老人在中国的南海边,画了一个圈,深圳特区创立,计划经济的桎梏开始松绑,中国惊心动魄的改革开放之旅拉开了序幕。

30多年间,不论是体制的改革还是经济的开放,中国一直遵循着摸着石头过河的理论,各类试验区层出不穷。从深圳特区到经济开发区、自贸区不一而足。自贸区是最新的一类试验区,也是全局意图最为凸显、推进思路最为清晰的一类。它的诞生,是嵌入中国经济新常态的背景之中的。

如果30多年前设置特区是 “开小门”,有限度的开放,重点在提高硬件设施,那么新常态下的对外开放则是对世界经济全方位的融入与整合,倚重的是对接标准、明确规则与优化软性环境。

2015年4月21日,“自由贸易试验区”在天津,119平方公里的自贸区全部位于滨海新区内,滨海新区也承接了国家赋予的使命——在新形势下全面深化改革、扩大开放和加快推进京津冀协同发展以及融入“一带一路”等重要战略。

作为“一带一路”的战略支点,环渤海湾的核心,京津冀协同发展的“新增长极”,如何落实到具体项目,推进具体的改革措施,让各种政策,产生迭代作用,推进区域发展、聚焦投资金融与政府职能领域深化改革,成为滨海新区未来发展的关键。

自贸区“不是优惠政策的洼地,而是制度创新的高地”。强调自由贸易,但更加强调综合配套改革。贸易是中国自贸区概念的缘起,但远非其全部内容。中国的自贸区是自由贸易园区叠加上制度创新试验区的混合物,并且在很大程度上制度创新的职能定位超过促进自由贸易的职能。

方塘智库认为,在考量天津自贸区,乃至中国自贸区政策以及未来走向时,也必须超越经济数据指标,而站在探索中国新发展模式的维度上。自贸区在熟悉与适应规则之后是进行必要的制度创新:一方面在于营造国际化、市场化、法治化的营商环境,与国际新的外贸政策接轨,推动中国经济新旧动能的转换;另一方面,以开放倒逼改革,在政府服务模式、行政管理体制、金融运行机制等深水区改革中“先行先试”,进而推动全国改革由点及面、深入推进。

在这个层面,不论是滨海新区,还是上海、广东、福建,都任重道远。

自贸区一周年考

2015年1月1日至12月31日,天津自贸试验区新登记市场主体14105户,同比增长118.55 %。

保税区全年完成地区生产总值1530亿元,增长13.9%。

中心商务区实现地区生产总值150亿元,较2014年翻一番。

东疆保税港区完成地区生产总值超过100亿元,增长50%。

——这是天津自贸区实践一周年,交出的成绩单。

驱车从开发区前往天津港,一路平坦宽阔,两旁经过设计的景观带,在仲夏时节,颜色斑斓且错落有致。车行不久,一道白色的钢结构拱门映入眼帘,上面刻着“中国(天津)自由贸易试验区”的中英文版本。同一条道路,但穿过拱门之后,在经济学上,便有诸多分别了。

“自由贸易区”有两个截然不同的概念:一个是“自由贸易区”,由两个以上主权国家通过签署协议,互相开放市场,降低贸易壁垒,如中韩自贸区即为此类。一个是“自由贸易园区”,即划出特定的区域,对全世界所有国家开放,即包括天津自贸区在内的四大自贸区。两者在汉语中统称为自贸区。

值得揣摩的是“自贸试验区”几个字,这包含两层意思,一是政策、制度上的先行先试,二是条件成熟可复制可推广。中国的改革开放遵循摸着石头过河的方法论,因此各种类型的试验区层出不穷。自贸区是最新的一类试验区,也是全局意图最为凸显、推进思路最为清晰的一类,其设立、扩容以及未来发展深嵌于中国经济新常态这一宏观大背景之中,有着客观必然性与现实迫切性。

中国加入世界贸易组织后,依靠着要素与人口红利,实现经济腾飞,崛起成为“世界工厂”,单就经济体量而言,甚至超过日本,成为世界第二大经济体。然而,2008年全球危机之后, 形势发生了显著变化:危机中受挫的发达国家在意识形态上趋于保守,在新一轮全球经济金融规则制定中,有意无意地把中国排挤在外;中国出口增速大幅收窄,对外贸易新常态使得产能过剩问题暴露出来,去产能过程异常痛苦与煎熬;改革开放多年积累起来的财富,因为对外投资与配置的通道不畅,出海不成沉积国内,进一步恶化了产能过剩及资产泡沫问题。

面对这一新常态,中国需要通过更积极的对外开放,主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动。“一带一路”、自贸区,均是在这样的背景中诞生的。在经济学者的评述中,自贸区被称为拉平中国于发达国家两个海平线所设置的“试验池”。

如果说,当年深圳经济特区承担了打破计划经济僵局的任务,这一轮自贸区的设立实际上承担着聚集新一轮国际、国内资本,发展高附加值的制造业和服务业,形成新的改革开放高地平台,推动经济转型升级的重任。

事实上,设置自贸区的探索,由来已久。自贸区的前身,可追溯至上世纪90年代的第一批保税区。当时,随着改革开放的春风,逐渐吹向内地,“特区”的政策逐渐被稀释。为了进一步深化改革,扩大对外贸易,国务院试点设立一些特殊的海关监管区,成立包括上海外高桥保税区和天津港保税区在内,共15个保税区。依托天津港的优势,天津港保税区发展迅速,一直为全国翘楚。

2006年,经过10余年的自主发展之后,滨海新区纳入国家发展战略时,国务院同时批复设立天津东疆保税港区。借鉴国际自由港的发展模式,拓展国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工五大功能,重点发展现代物流业、进出口加工制造业和各类服务产业。从产业定位和监管模式上,东疆港保税港区已经超越了传统的保税区。

2008年3月,国务院批复的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》明确表示,东疆保税港区在“条件成熟时,进行建立自由贸易港区的改革探索”。

在上海自贸区挂牌近3个月之后,2013年12月27日,国务院总理李克强在天津滨海新区考察时提出,天津“可以不叫自贸区,要形成和上海不一样的特色,叫投资和贸易便利化综合改革创新区,政策和自贸区一样,而且面积扩至整个滨海新区。”尽管与上海版的自由贸易试验区的提法有所差异,但是对于滨海新区无疑备受鼓舞,天津自贸区的建设已经呼之欲出。

这一时期,滨海新区的经济以每年20%的增速发展多年,gdp总量接近万亿元,占天津的一半。与此同时,天津港吞吐量划出一道陡峭的增长曲线,一跃成为世界第四大港口,成为中国北方重要的出海口。滨海新区经济对外依存度达到77%,仅次于上海。

2014年12月12日,在上海自贸区实践一年半后,李克强总理主持召开国务院常务会,部署推广上海自贸试验区试点经验加快制定完善负面清单。同时宣布,在广东、天津、福建特定区域再设3个自由贸易园区。并依据各自的区位与特色,进行区分定位。

2015年4月21日,天津正式接下“自由贸易试验”的“火炬”,也接下国家赋予的“特殊使命”——在新形势下全面深化改革、扩大开放和加快推进京津冀协同发展以及融入“一带一路”等重要战略——已成为中国经济第三极的天津滨海新区,在众多政策青睐叠加之下,被赋予新的期望。

天津自贸区总面积119.9平方公里,涵盖3个片区,且全部位于滨海新区之内。在总体方案中,据滨海已有的产业特色,进行了详细的规划定位:

天津港东疆片区30平方公里,是北方国际航运中心和国际物流中心的核心功能区。重点发展航运物流、国际贸易、融资租赁等现代服务业。区内拥有国际船舶登记制度、国际航运税收政策、航运金融、租赁业务等4大类22项创新试点政策。

天津机场片区43.1平方公里,是天津先进制造业企业和科技研发转化机构的重要集聚区。重点发展航空航天、装备制造、新一代信息技术等高端制造业和研发设计、航空物流等生产性服务业。

滨海新区中心商务片区46.8平方公里,是天津金融改革创新集聚区,也是滨海新区城市核心区,将重点发展以金融创新为主的现代服务业。

过去的一年多,在新政策刺激下,天津自贸区低调疾行,各项改革措施有序推进。目前,世界500强企业中有142家在滨海新区投资,累计4402家外资企业落户。2015年新天津自贸试验区设外资企业657家,占全市55%,其中95%通过备案方式设立;今年1~3月,新设外资企业196家,增长89%,注册资本536.3亿元,增长118%。去年全年,滨海新区实际利用外资138.2亿美元。

依托自贸区的特色贸易如雨后春笋,涉及跨境电商及购物旅行等新业态。

据统计,空港片区的欧贸中心全年零售额7000万元、批发额1000万元,总客流量约60万人次。于家堡环球购项目开业首日客流量近10万人,天猫国际跨境电商体验店、平行进口汽车、各国特色商品汇聚于此。汽车平行进口试点全面展开,30家试点企业、5家试点平台正式开展平行汽车进口业务。去年平行进口汽车7.9万辆,跨进电商平台已在酝酿中。东疆保税港区正在与部分区县以及京、冀、内蒙古等省份的60余个进口商品展示交易中心,进行项目洽谈。

服务京津冀与对接“一带一路”

在天津自贸区总体方案中开宗明义地表示,天津自贸区的战略意义,是努力成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区。其目标是:经过三至五年改革探索,将自贸试验区建设成为贸易自由、投资便利、高端产业集聚、金融服务完善、法制环境规范、监管高效便捷、辐射带动效应明显的国际一流自由贸易园区,在京津冀协同发展和我国经济转型发展中发挥示范引领作用。

作为长江以北的唯一自贸区,凭借滨海新区“近都临海”的区位优势,在京津冀一体化逐渐深入的过程中,将承担形成“新引擎”,带动整个区域经济转型升级的任务。此前我们分析认为,京津冀协同发展战略,是滨海新区发展的风口,不论是北京非首都功能区的疏导,还是隐含的形成新的增长极,滨海新区都是最大的红利获利者。随着京津冀交通一体化逐步推进,这两大政策对滨海而言,无疑能产生迭代的效应。

京津冀三地总人口超过1亿,人口、生产总值、社会消费品零售总额和进出口总额分别占全国的7.98%、10.9%、9.9%和14.7%。京津冀的协同发展将给天津和天津自贸区带来巨大的机会,无论是资金、政策、人才,还是观念、商机。

目前,天津自贸区已研究梳理出23个操作性较强的具体项目,在国家的支持指导下,由京津冀三省市联合共建,推动天津自贸试验区更好地服务三省市。其中,以信用风险分类管理为依托的市场监管制度、京津冀区域检验检疫一体化新模式两项最佳创新实践案例,由商务部牵头在全国推广。

与此同时,《天津自贸试验区服务京津冀协同发展工作方案》出台,就自贸区政策如何在京津冀地区复制推广做了详细的设计。天津港借机拓展腹地,在京冀地区设立了10个无水港,实施京津冀海关区域通关一体化改革,整体通关物流成本减少近30%;实行京津冀跨区域检验检疫“通报、通检、通放”和“进口直通、出口直放”一体化模式。

数据显示,2015年,天津自贸区引进的内资中有43%来自北京和河北,一系列合作正有序地推进。

在中国对外贸易政策中,“一带一路”与自贸区几乎是同时打出的组合拳。尽管不可能对各个自贸区的细致走向做出判断,但仍可以根据对自贸区整体战略布局的观察,看出自贸区未来发展的大体端倪,即顺应“一带一路”战略推进区域扩容、聚焦投资金融与政府职能等领域深化改革,支持中国企业与人才更好“走出去”与“引进来”,为中国经济的持续稳定发展提供有力支撑。

融入“一带一路”与推进京津冀协同发展,将是滨海新区以及天津自贸区的重要发展策略。在“一带一路”战略中,滨海新区是重要的战略支点之一。滨海新区的核心资源天津港,既是京津冀地区重要的出海口,同时也是国内唯一同时拥有四条铁路通往欧洲陆桥的港口。天津港通往满洲里、二连浩特、阿拉山口、霍尔果斯的运距分别为 2165公里、976公里、 3966公里、3912公里,其中在国内较大的港口城市中,除去大连离满洲里较近外,天津港至四个口岸的运距全部为最短。

众所周知,“一带一路”战略中,共建丝绸之路经济带是依托亚欧大陆桥来运行的。国家推进“一带一路”战略的重要抓手就是沿着丝绸之路经济带对相关地区和国家进行基础设施建设,输出中国过剩的产能,推动内部转型升级。

与这些潜在的投资项目相适应,将有大量的工程机械等设备的投资投入。滨海新区有强大的基础设施建设能力,同时也有为基础设施等重大项目进行融资和设备融资租赁的能力。融资租赁是天津的优势,无论是在大型战略工具,如飞机、轮船,还是在重型装备、机器设备等方面,都形成了产业聚集。

在参与“一带一路”战略中,方塘智库认为,可预见的是,天津自贸区具备以下两方面的价值:作为中国目前,对外开放程度最高的特殊区域,享受众多的便利政策,一方面可承担“一带一路”战略下的重大项目,另一方面可为“一带一路”提供更多的融资租赁支持。

进入“十二五”之后,滨海新区推进经济结构优化升级,重点发展以航空航天、汽车及装备制造、石油化工、电子信息、高新纺织等八大支柱产业为代表的高端制造业。2010年以来滨海新区第二产业增加值占地区生产总值的比重一直在68%左右。这些产业与中亚国家形成互补,在“一带一路”所包含的产业输出层面,依托自贸区政策,滨海新区在支持企业和资本“走出去”方面,将大有可为。成为京津冀地区进行海外资产配置的一个窗口,本身也是设置天津自贸区及其母城滨海新区的应有之意。

从自由贸易到制度创新

“为国家试制度,为地区谋发展”是天津自贸区凯发网址是多少官网上的“座右铭”。在自贸区的规划方案中,强调自由贸易,但更加强调综合配套改革。贸易是中国自贸区概念的缘起,但远非其全部内容。中国的自贸区是自由贸易园区叠加上制度创新试验区的混合物,并且在很大程度上制度创新的职能定位超过促进自由贸易的职能。

高层反复强调自贸区是“制度创新的高地,而非政策的洼地”。新常态下的对外开放则是对世界经济全方位的融入与整合,倚重的是对接标准、明确规则与优化软性环境。这是一种全新的开放模式,没有现成的经验、途径与模式,需要一个创新载体与着力工具,而这正是自贸区设立的宗旨与定位。

在制度创新方面,几大自贸区,各自承担的责任不尽不同。从天津自贸区的总体方案上,可以得知,天津自贸区的制度创新主要着眼于以下几点:创新行政管理方式,提升行政管理水平,建设适应国际化、市场化、法治化要求和贸易投资便利化需求的服务体系;积极培育新型贸易方式,探索形成具有国际竞争力的航运业发展环境;深化金融体制改革,实施业务模式创新,培育新型金融市场,加强风险控制,推进投融资便利化、利率市场化和人民币跨境使用,做大做强融资租赁业,服务实体经济发展。

天津自贸区挂牌后不久,负面清单政策正式实施,这张负面清单是在上海自贸区实践的基础上,“瘦身”后的版本,为四个自贸区所通用。负面清单无明文规定的领域,外资皆可涉足,为投资贸易便利化大开方便之门。随后一年之内,负面清单再度“减负”。

除了通行条例之外,国家、天津及滨海新区制定了系列符合自身特色的政策法规,支持自贸区发展。先后推出两批自主制度创新清单,涉及政府职能转变、投资与贸易便利化、金融改革创新等多个方面。截至目前,两批175项制度创新举措已有128项落地实施,其余47项也取得实质进展。

挂牌一年来,天津自贸区大力实施“一颗印章管审批”“一份清单管边界”“一个平台管信用”等“十个一”的政府职能改革。

在所有的改革开放领域中,金融改革与金融领域的开放,因为涉及的风险巨大,监管难度高,一直是最难啃的“硬骨头”。尽管四个自贸区都强调金融改革,但重点各不相同。发展融资租赁,是天津金融改革的题中之意,也是天津自贸区创新的要点之一。

早在2011年,国务院批复《关于天津北方国际航运中心核心功能区建设方案》,将东疆保税港区确定为北方国际航运中心核心功能区,鼓励东疆港推进船舶登记制度、国际航运税收、离岸金融业务和租赁业务4项试点。

自贸区政策落实后,随着《金改三十条》等支持融资租赁业务发展的条例相继出台,东疆港片区的发展迅猛,融资租赁业务涉及船舶、飞机等,各项指标领跑全国,并逐渐探索离岸贸易和跨境业务。

2015年7月,工银金融租赁有限公司通过其注册在天津自贸试验区东疆片区的项目公司,从法国空客公司购买一架a320飞机,以离岸租赁业务模式交付给尼泊尔喜马拉雅航空公司,开创了国内首单“两头在外”的飞机离岸租赁交易。截至2015年底,天津自贸试验区各类租赁公司达1754家,租赁飞机累计超过600架,约占全国90%,租赁船舶达到80艘,约占全国80%。

此外,滨海新区正全力推进期货保税交割、保税展示交易、国际船舶登记、国际航运税收、离岸金融、意愿结汇、人民币跨境结算、商业保理等改革试点,建成10个创新型交易市场,为推进全国资源要素市场改革提供了样板。

在天津自贸区中,不临海也不临空的于家堡是最为特殊的区域,不涉及货物贸易,于家堡也自然而然地,被赋予了更多制度创新的期许。自贸区政策与高铁站建成通车之后,曾被质疑“鬼城”的于家堡热闹起来。60栋楼宇正在紧锣密鼓的施工或招商。

自贸区实践一年来,于家堡推出了多项制度创新,囊括行政体制、金融监管等。在落实“准入前国民待遇 负面清单”管理模式基础上,建立了自贸区跨境投融资综合服务平台。截至目前,平台聚集海内外市场化中介服务机构80余家。去年,“双创特区”落户中心商务区,这个自贸区内的创业空间,半年之内,便聚集1781家双创企业与5000余双创人才。​

方塘智库认为,自贸区的工作重心正在向投资领域、金融领域、政府职能转变、新兴业态培育等核心议题上加速转变。除了在推进投资贸易便利化方面继续努力以外,还应以负面清单管理为核心,以发展“倒逼”行政管理体制改革,进一步推动政府简政放权、政府转变职能,处理政府与市场、社会的关系;在另一方面,积极利用制度创新的便利,以及于家堡的双创空间,大力推动大众创业、万众创新,在培育“互联网+”、智能物联网等新型产业与新兴业态上下功夫。

这些制度层面的改革与创新,复杂,涉及面深广且困难重重,从法律、思维、到理念,都将面临着重构与转换,不亚于当年从计划经济到市场经济的艰难一跃。

新区新城的逻辑

新区新城,其命维新。以国家级新区为代表的中国新区新城的开发和建设,不但承载着对中国美好城市空间增量的想象,亦承载着中国新型城镇化制度变革的想象,在此背景下,方塘智库正以样本切入,秉承全球化、信息化、文明化等多重视角,深度关注这一城市中国时代的多维变革。

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