文丨韦文英(方塘智库学术委员)

内蒙古自治区疆域辽阔,地跨我国东北、华北、西北地区,东西直线距离2400公里,南北跨度1700公里,是我国跨经度最大的省级行政区。在内蒙古辽阔的土地上,不仅有茂盛的森林、丰美的草原、肥沃的耕地,还有丰富的矿产资源。正是凭借其宝贵的资源优势,改革开放以来,特别是进入二十一世纪以来,内蒙古发展步伐在我国西部地区罕有其匹,经济增速曾连续多年蝉联我国第一,人均生产总值连续六年保持西部第一位。

2009年底到2010年底,我曾在内蒙古挂职锻炼,游历在内蒙古如此广阔的幅员上,着实让生长在南方山区的我,感到心情舒畅和无限震撼;亲历内蒙古所取得的建设成就,让来自西部地区的我,感到格外激动和无比振奋。

但与此同时,每当我跋涉于漫漫沙漠,看到在“沙进人退”的态势下显得很无奈的牧民时;每当我看到因采矿和工业发展而伤痕累累的草原时;每当进入冬春季,沙尘肆虐之时;每当我面对经济增长日新月异的统计数据与部分地区日益严重的沙漠化之现实时,我不禁陷入沉思和迷惑。

我在想,作为资源富集与生态脆弱重叠区域的内蒙古,沿着依靠矿产资源开发拉动经济增长的路子继续强劲前进,今后会不会背负太多的生态债务和道义债务?

区域社会发展和生态环境建设都需要开发利用资源,通过开发利用资源促进区域发展这个大方向没办法改变,关键是如何做到既不是忽视生态环境承载能力的肆意滥采,也不能因为担心资源枯竭、生态环境受冲击而不开发利用,千方百计地做到资源利用效率最大化,生态保护最优化,世世代代人民的幸福指数像芝麻开花节节高?这其中就涉及到区域发展战略选择问题。

在此背景和前提下,结合内蒙古的地理位置和区域资源特色,从我国发展全局的角度出发,我在自己的研究中,将生态屏障、能源保障、国际通道视作未来一定时期内,特别是对“十三五”期间内蒙古的区域价值的战略重点,这也是我对内蒙古区域主体功能的基本定位和发展重点的初步认识。

基于这三个维度的战略价值评估,也将是内蒙古面向“十三五”做出区域发展战略选择的最重要的认知前提,也是国家在新的国际国内区域和产业大变局下,对内蒙古的区域战略价值做出恰当定位和思考的主要逻辑依托。

 被低估的内蒙古人文资源禀赋

内蒙古自治区简称蒙,位于中国北部边疆;西北紧邻蒙古和俄罗斯;土地面积118万平方公里。在地理空间上,东部与黑龙江、吉林、辽宁三省毗邻,南部、西南部与河北、山西、陕西 、宁夏四省区接壤,西部与甘肃省相连,素有“一区连八省”的说法,即东北三个省、华北两个省、西北三个省接壤,横跨我国西北、华北、东北三个经济区。

此外,北部与蒙古国为邻,东北部与俄罗斯交界,国界线长达4221公里。

内蒙古的自然禀赋良好,全境以高原为主,大部地区在海拔1000米以上,通称内蒙古高原。在内蒙古辽阔富饶的土地上,有茂密的森林、丰美的草场、肥沃的农田、广阔的水面、众多的野生动植物和丰富的矿产资源。

具体而言,因地域辽阔,各地差异较大,多数地区四季分明。总的来说,内蒙古晴天多,阴天少,年日照时数普遍都在2700小时以上,最长达3400小时。冬春季干旱多风,年平均风速在3米/秒以上。蕴藏着丰富的光热、风能资源。

土地资源方面,内蒙古地域辽阔,土壤种类较多,现有耕地549万公顷,实际可利用的耕地面积超过800万公顷;草原总面积达8666.7万公顷,其中可利用草场面积达6800万公顷,是我国重要的畜牧生产基地。

相较于西北省份大多严重缺水的印象而言,内蒙古水资源相对丰富,总量为515.5亿立方米。流域面积大于300平方公里的河流有258条;较大的湖泊有295个。全年平均降水量为50毫米--500毫米。全区淡水面积85.7万公顷,可利用水面为51.1万公顷。

此外还有森林资源。内蒙古树木种类繁多,森林总面积约1406.6万公顷,森林覆盖率达13.8%,森林总蓄积量11.2亿立方米。

尤其是矿产资源,内蒙古是我国矿床类型比较齐全的省区之一,这也是在本世纪初成就内蒙古经济快速增长的最重要因素。现已发现各类矿床4100多处,种类达128种。已探明储量并上储量平衡表的有83种,其中能源矿两种,金属矿32种,非金属矿49种。内蒙古含煤面积达10万平方公里,探明储量占全国的22%。

相较于这些年被热炒的内蒙古能源资源而言,内蒙古丰富多样的人文资源几乎被完全忽视了,而这或将成为内蒙古在新时期产业结构调整、经济转型升级最重要的资源依托。在方塘智库看来,内蒙古文化传统悠久,内在的区域性力量不可低估。

内蒙古自古以来就是中国北方游牧民族的发祥之地,其中,草原文化是内蒙古文化的精髓和灵魂,有其独特的优势和强大的感召力。在呼伦贝尔、科尔沁、巴林、乌珠穆沁、察哈尔、苏尼特、乌兰察布、乌拉特、鄂尔多斯、阿拉善等大小不等的10多个草原或沙原上,形成了民族特色鲜明的文化和社会习俗,构成了蒙古族丰富多彩、绚丽多姿的草原文化。

河套地区、土默川地区土地肥沃,气候温暖,适宜农耕,形成了内容丰富的农耕文化。大小兴安岭山高林密,野生动物繁多,那里的鄂伦春、鄂温克等少数民族,创造出了精湛的狩猎文化。

这些多民族、多地域文化,不是并列杂陈,而是交融互化,和而不同。不同内涵、风格迥异的文化聚集在内蒙古文化发展的时空之中,相互影响,共同进步,使得内蒙古文化丰富多彩,精彩纷呈,交相辉映,也使得内蒙古各民族文化相互依赖,相互依存,成为有机的一体。

被经济高速增长掩盖的发展危机

进入二十一世纪以来,尤其是“十一五”期间,全区生产总值年均增长17.6%,快于“十五”时期平均增速0.5个百分点。到2010年,全区实现生产总值11655亿元,按可比价格计算,比上年增长14.9%,跨过万亿元门槛。

如果说内蒙古的地理位置和自然禀赋是推动发展的“地利”因素,内蒙古所面临的外部发展环境则可视为其“天时”因素。对于新时期内蒙古发展的外部环境,我一度将其概括为:挑战与机遇并存,压力与推力同在。

首先是挑战与压力方面,内蒙古地处祖国北疆,紧邻蒙古国和俄罗斯,其发展中的国际因素影响自然比内陆省份要更为直接、明显;内蒙古属于资源富集区域,其承受的资源开发以及因资源开发可能带来的环境保护压力,也必然是国内其他省份所不能比拟的。因此,可以说,内蒙古特殊的地理位置和独特的资源状况,决定其在未来的一段时期内,特别是在“十三五”期间,将面临着比其它省份更严峻的挑战和更沉重的压力,而这一判断在“十二五”期间已经体现出来了。

比如,近年来持续低迷的国际经济环境,影响着内蒙古对外经济合作水平的提高,直接冲击内蒙古外贸产业以及依靠外贸支撑的相关产业的发展,对外经济合作对区域财税收入的贡献出现“短腿”现象,财税支出压力加大。

全国能源需求不断递增,内蒙古作为能源资源富集区和生态环境脆弱区的叠加区域,资源开发供给压力加大,生态环境保护压力也随之增大。

而发展低碳经济的大趋势和排放标准要求的不断提高,已经引发内蒙古资源型产业的淘汰潮和转型潮。这一方面不可避免地要承受产业转型换代甚至是割舍所带来的高成本付出的阵痛;另一方面还会在一定时期内直接导致内蒙古经济增长的下滑。

在这些因素的共同作用下,导致内蒙古财政收入和居民收入增长放缓,人民内部矛盾也可能随之更加凸显,甚至加剧。这些问题在“十三五”期间都是需要重点关注的,提前做好应对措施和预案储备。

其次是机遇和推力方面,地处边疆和资源富集是“双刃剑”,有弊有利。内蒙古的区位和资源优势给内蒙古带来挑战与压力的同时,也给内蒙古带来机遇和动力。

比如,经济全球化和区域经济一体化进程的进一步加快,中蒙、中俄之间的经济合作必将不断加强,内蒙古作为我国向北开放的国际陆路通道将从中受益。

内蒙古作为西部大开发12个省市区之一,将继续享受财政转移支付和税收倾斜的各项优惠政策,在少数民族和民族地区发展、基础设施建设、生态保护建设、能源化工产业、稀土产业、民族文化产业、口岸经济等领域政策措施将进一步加强。

国家实施扩大内需、加强基础设施建设、加强节能环保领域建设等方面的多项政策,内蒙古可抓住国家政策带来的机遇,加快交通、水利、生态等重大基础设施建设,提高通达程度,为可持续发展打基础。

国家强调发展低碳经济,推动产业结构转型升级,这是内蒙古下大力气解决经济发展中长期累积的结构性矛盾,大力发展轻工产业,壮大民营经济的大好时机。

此外,国家不断加大民生领域的投入,内蒙古可以抓住机遇,加快改善城乡居民生活条件,大力发展各项社会事业,促进社会和谐发展。

在方塘智库看来,清醒地认识区位和资源优势这把“双刃剑”之利与弊共存的态势,认清新时期内蒙古发展面临的挑战和机遇,对于准确把握新时期新形势下内蒙古的区域核心价值与区域重点价值,明确新时期内蒙古的区域责任和区域使命,选择切实可行的发展战略,具有重要的指导意义。

内蒙古区域战略价值再评估

为评估新时期尤其是“十三五”期间内蒙古的区域价值,我们将沿用区域价值重要性评估中所示的区域价值筛选路径,即基于内蒙古内部禀赋和建设成就,在内蒙古潜在区域价值和区域责任指引下,在区域发展外部环境作用下,得到内蒙古的区域核心价值和区域重点价值的选择结果。

在方塘智库看来,与其他省区相比较,内蒙古的区域价值体系及其区域责任又有与众不同的鲜明特点。

首先,从地理位置来看,其特点之一是沿边优势。内蒙古北部与蒙古国为邻,东北部与俄罗斯交界。经过满洲里、二连浩特等18个边境陆路口岸连接亚欧大陆,是“第二个欧亚大陆桥”的“桥头堡”。沿边的区位优势使内蒙古客观上具备了利用国内、国际“两个市场”、“两种资源”的先天利,并有通过国际通商获取经济利益之功能和意义。

与此同时,沿边的独特区位也赋予内蒙古相应的区域责任,使其担负着与其他省市区不一样的历史使命。内蒙古既要担负起维护国防安全和边防稳定的使命,又要为我国与亚欧大陆国家友好往来做好服务工作,担当起国际通道建设的重任。

地理位置上的特点之二是“一区连八省”。内蒙古地跨我国东北、华北、西北地区的独特区位,使其对内承东启西。既与西部地区构成密不可分的经济发展整体,又与东中部地区形成比较紧密的经济技术合作关系,是东中部地区的资源腹地,并直接融入了东中部区域市场体系。内蒙古的这一地理位置,又天然地赋予其重大的区域生态责任,肩负着为华北、西北地区“挡风挡尘”的伟大使命。生态责任既是经济责任又是政治责任,甚至是国家安全责任。

其次,从其内在禀赋来看,其特点是经济价值巨大。内蒙古的自然资源和人文资源蕴含着巨大的区域价值,特别是其丰富的矿产资源的经济价值更是国内其他省市区所不能比拟的。根据2007年8月国土资源部和内蒙古自治区政府联合发布的消息,内蒙古查明煤炭资源储量跃居全国第一位。

内蒙古目前已查明煤炭资源储量达到7016亿吨,预测煤炭远景储量12250亿吨,占全国预测远景煤炭资源储量的22%。全区己查明含煤面积12万平方公里,约占全区国土面积的1/10。在探明储量中,亿吨以上的整装煤田31处,占全区煤炭资源量的97.38%,一半以上的煤田尚未开发。

内蒙古的油气资源从东至西遍布全区,主要分布在海拉尔盆地、二连盆地、鄂尔多斯盆地、巴彦浩特盆地、乌拉特中旗川井盆地和开鲁盆地等8个沉积岩盆地,蕴藏十分丰富,全区探明储量达到7亿吨,远景储量为40亿吨以上。这些矿产资源的稀缺性和不可再生性特点,其潜在的经济价值和可能产生的经济效益和社会效益,更是不可估量的。

当然,经济价值巨大,区域责任也重大。丰富的矿产资源首先为内蒙古自身的发展提供了可靠的能源支撑,是内蒙古可持续发展的物质保障。同时,站在国家发展大局的角度看,内蒙古利用其这一资源优势为国家的经济社会发展服务,为我国现代化建设提供能源保障成为了内蒙古义不容辞的区域责任和光荣使命。

从内蒙古的区域价值和区域责任分析中可见,内蒙古优越的自然禀赋和多彩的人文资源,无论从其效用来看,还是从消费主体来看,内蒙古这块热土所具有的区域价值是多样的。跟其他区域一样,其自然资源使其具有生命支撑价值、生态价值和经济价值;其人文资源则彰显出内蒙古的审美价值、历史价值、维系文化基因多样化的价值,所有这些构成了是一个丰富多样的区域价值体系。但是,在不同的发展时期,内蒙古的区域价值体系中的各种区域价值在经济社会发展中所处的地位、所发挥的作用和所具有的意义是不同的。

在方塘智库看来,凭借其独特的区位优势和蕴含的丰富矿产资源,内蒙古所拥有的区域价值及区域责任具有两大突出特点:一是沿边的区位,使内蒙古具有国际通道价值的同时,担负着维护边疆稳定的使命;连接八省区的特点使其拥有联动内地经济板块的内在优势,又需要肩负着作为生态屏障的区域责任。二是不可估量的矿产资源价值和能源保障价值。

然而,即便是区位和矿产这两大区域价值优势,在不同的历史时期,其重要性也不尽相同。在二十世纪六十年代,我国和前苏联关系紧张时,地处中苏边境的内蒙古自治区,其沿边的国防意义和政治价值远大于其区位的经济价值,而在两国关系正常时期,其经济价值则明显增大。究其原因是内蒙古发展所面临的外部发展环境发生了变化。

因此,要把握未来一定时期内,特别是“十三五”期间,内蒙古的区域重点价值,还需要结合内蒙古今后所面临的外部发展环境进行分析。

从国际环境看,经济全球化和区域经济一体化进程的加快,中蒙、中俄之间的经济合作将不断加强。

从国内发展态势来看,内蒙古作为能源保障基地的地位将进步加强。与此同时,作为资源富集区与生态脆弱区重叠的内蒙古自治区,在我国举国上下强调转变经济发展方式和加强生态文明建设的大背景下,其生态屏障作用也将日益凸显。

在这样的国内、国际大背景下,自然得出了内蒙古的区域重点价值:生态屏障价值、能源保障价值和国际通道价值。

内蒙古的区域重点价值的这一筛选结果及其得出的基本判断,与此前由国家发改委调研组牵头,42个国家部委和单位联合组成的联合调查组,对内蒙古的基本功能定位是不相矛盾的。

联合调查组深入内蒙古12个盟市,为国务院出台《关于促进内蒙古自治区经济会又好又快发展若干意见》(下称“《意见》”)开展专题调研,为制定内蒙古近中期和远期目标提供依据。根据《意见》的重新定位,内蒙古自治区将建设成为国家的“三个基地、两个屏障和一个先导区”,即“国家能源重化工基地”、“国家绿色农畜产品生产加工基地”、“国家重要的稀土、新材料、有色金属深加工基地”三大基地;“我国北方重要的生态屏障”和“北疆安全稳定屏障”两大屏障;以及“向北开放的先导区”。

从区域价值理论思维来看,“三个基地”定位主要是基于内蒙古的资源禀赋,更多的是谈内蒙古在经济方面的区域价值,尤其是能源支撑价值;“两个屏障”定位侧重从生态意义和政治意义上谈内蒙古的区域价值,更加强调了内蒙古的生态屏障功能和政治屏障功能;“先导区”定位则重点强调内蒙古的区位优势和国际陆路大通道价值。

 内蒙古三大区域战略价值的解析

在方塘智库看来,可以说,内蒙古只有正视区域自身的这三大区域重点价值,才有可能真正把脉内蒙古新时期发展的战略重点。

首先看生态屏障价值。内蒙古自治区地跨中国的西北、东北、华北三大地区,是横亘在北疆的天然屏障,肩负着重大的生态安全责任。

从地理位置看,内蒙古东西长2400多公里,毗邻北京,横跨东北、西北、华北。东部的大兴安岭、中部的阴山山脉和西部的贺兰山,呈弧带状构成了内蒙古的外缘山地。山地的北部为内蒙高原区;南部有河套平原,隔黄河与鄂尔多斯高原、黄土高原相连接;山地的东部是松辽平原的一部分。内蒙古海拔高度整体都在1000米左右。

从地势上看,内蒙古与华北平原的海拔差距达到近千米。在内蒙古高原这道屏障之下,便是一马平川的华北平原。内蒙古的生态环境,直接影响到华北、东北乃至沿海地区的生态安全。更为令人担忧的是,内蒙古是中国的风口,全年大风日数20—80天,西北部大风日数则在55天以上,个别地区有87天。来自西伯利亚干燥、寒冷的西北风,就首先经过内蒙古。一旦内蒙古高原黄风飙起,沙尘东去南下,几乎势无可挡。因此,内蒙古草原作为华北最大的生态屏障,起着无可替代的作用。正如内蒙古林业科学研究院副院长杨文斌所说的,“如果内蒙古的生态状况得不到改善,中国北方地区,尤其是首都北京的春天就少有‘宁日’”。

从气候区分布看,内蒙古由西向东跨越了极端干旱区、干旱区、半干旱区、半湿润区和温带湿润区等五个气候区。在这五个气候区,由西向东分布着巴丹吉林、腾格里、乌兰布和、库布齐四大沙漠和毛乌素、浑善达克、科尔沁和呼伦贝尔四处沙地及面积辽阔的戈壁,总面积约占中国领土总面积的六分之一。它们在中国大陆的北缘构成了一道东起黑龙江、西至新疆的万里风沙线。受蒙古高压的影响,这道线上春冬两季每年刮大风20至100天,风蚀沙化严重。

从地质条件看,蒙古高原由古地中海抬升形成,松散物大量堆积,砂岩、堆砂岩经多年强烈风、水和冻融侵蚀,形成碎石、砂土、黄土,造成松散地层,成为沙漠化的物质基地。大风、干旱同时发生在春季,极易发生沙尘暴。1993-2000年,内蒙古中西部地区共发生20次沙尘暴,仅1998年的一年时间里就发生6次。 2011年3月26日沙尘暴在阿拉善盟府巴彦浩特最大风速10米/秒,空气含尘量高达74.89毫克/立方米,是该地区历年来年日均值的764倍。据估算,历次沙尘暴给阿拉善盟造成的间接经济损失达24亿多元,其中1998年5月20日发生的沙尘暴所造成的经济损失就达2499万元,许多地区已失去生存条件,2.5万人沦为生态难民,远徙他乡,17万人的生存受到威胁。横贯东西800公里的1700万亩梭梭林仅剩下300万亩,居延海干涸,额济纳绿洲正以每年2万亩的速度锐减。阿拉善腹地和草场植被相对较好的贺兰山一带,沙尘暴也呈愈演愈烈之势。沙尘暴不仅严重影响当地人民的生产生活,还波及周边地区和北京,乃至韩国和日本等国家。

由此可见,不但北京、天津地区的自然环境需要内蒙古生态屏障的保护,而且“再造一个山川秀美的大西北”同样离不开内蒙古的生态建设。只有发挥内蒙古的生态屏障价值,才能降低干燥的西北风的前进速度,从而缓解中国北旱南涝的状况;才能进一步改善中国北方地区和首都北京的生态环境。

其次是能源保障价值,主要表现在为国家经济发展和国民生活提供的煤、油、气、电等方面的保障。

内蒙古煤田含煤面积大,是中国煤炭资源富集的地区。在全区118.3万平方公里区域内,已查明含煤面积为12万平方公里,约占全区面积的10%,有67个旗、县、市赋存煤炭资源。

内蒙古的石油资源相对丰富,是中国主要的石油富集地之一。在全区范围内,有13个可供石油天然气勘探的沉积盆地,全部面积达47万平方公里,约占全区石油天然气勘探总面积的40%。自1976年开始,国家有关石油地质勘探部门先后在额济纳旗、银根、巴丹吉林、雅布赖、巴彦浩特、鄂尔多斯北部、集宁、二连、开鲁、海拉尔以及潮水西部等地,开展了大规模的石油、天然气地质勘探工作。在二连、开鲁盆地发现了油田,在鄂尔多斯盆地陕——蒙交界处发现了我国最大整装气田。经预测,全区石油总资源量为20—30亿吨。

内蒙古天然气资源丰富,可与煤炭资源媲美,是全国天然气资源第一大省区。在内蒙古境内探明含气面积553.6平方公里,天然气储量274.93亿立方米,其中鄂托克旗横山堡气田已探明天然气储量11.4亿立方米,乌审旗境内探明天然气储量为200—250亿立方米。 

内蒙古是我国“西电东送”工程重要的电源基地。除了煤炭、石油、天然气等传统能源外,内蒙古的火电、风能、光伏发电等新能源也得到迅速发展,在“西电东送”工程中发挥越来越重要的作用。从国家确立“西电东送”战略开始到1999年,内蒙古电网西电东送10年间,共累计东送电量390亿千瓦时。内蒙古源源不断的电能对当时正缺电的北京来说是一场及时雨。早在2003年,内蒙古人就骄傲地宣布:首都每5盏路灯中就有1盏是内蒙古点亮的。截至2009年,内蒙古东送电量累计达到1338.4亿千瓦时,成为国家西电东送北部通道的重要电源基地,保证了首都及华北、东北的电力供应。

第三是国际通道价值。内蒙古与俄罗斯边境线长1010公里,与蒙古国边境线长3193公里,开展国际合作交流的国际大通道价值十分明显。

内蒙古全区对外开放口岸发展到18个,绝大部分边境旗市都有自己对外开放的口岸。由此所形成的口岸经济在内蒙古边境地区乃至全区社会经济发展中占有极其重要的地位。全区已初步形成了一个具有铁路、公路、航空、水运等多种运输方式的全方位的口岸开放格局,跨入了全国多口岸省区的行列。初步形成以口岸为依托的沿边开放带,成为我国向北开放的主要口岸经济带。现在有口岸经济型城市满洲里市、二连浩特市,是内蒙古自治区两个准地级口岸城市,是我国连接俄罗斯、蒙古国和东欧各国的重要陆路通道,堪称欧亚大陆桥,也是我国向北开放的窗口,在内蒙古的经济建设特别是对外开放和对外贸易往来中发挥着极为重要的辐射和带动作用。

内蒙古充分利用其沿边的区位优势,利用国际国内两个市场、两种资源、两种资金,大力发展边疆经济。到目前,已基本形成全方位、多功能、水陆空立体交叉的口岸开放新格局。随着口岸过货通关、加工制造、商贸物流三大枢纽中心作用的进一步发挥,口岸过货能力和口岸加工增值水平的不断提高,具有内蒙古自治区特色和优势的口岸经济将日益兴旺,我国北部沿边开放经济带将更富活力 。

总体而言,关于新时期内蒙古的区域价值构架,我们坚持以人为本思想,确立生命支撑为区域核心价值的同时,结合内蒙古的地理位置和区域资源特色,从我国发展全局的角度出发,将生态屏障、能源保障、国际通道视作内蒙古的区域重点价值。这实质上也是我们对未来一定时期内,特别是对“十三五”期间的内蒙古区域主体功能的基本定位和发展重点的认识。

按照以上的基本思路,方塘智库认为,“十三五”期间内蒙古的区域主体功能的基本定位是生态屏障功能、能源保障功能和国际大通道功能,其发展重点是生态屏障建设、能源保障和国际大通道建设。这将是接下来讨论内蒙古在新时期选择发展战略的主要依据。

区域大变革

方塘智库区域战略研究中心年度出品,察区域发展之大势,谋区域转型之战略,策区域发展之道路,关心区域新图景,关注中国大变局。

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