文|张以言(方塘智库区域战略研究中心研究员)

多年后,2016年对石家庄而言会是怎样一年?

这一年,全国“两会”上,石家庄市长邢国辉当众立下“军令状”,力争3年退出全国空气质量后十名城市。自2013年起,在全国74个城市空气质量排名中,该市连续被列入后10名;

石家庄再次跻身“中国十大幸福城市”行列,至此该市已连续七次荣登各类幸福城市榜单;

河北官方正式决定举全省之力建设石家庄,推动其打造京津冀世界级城市群第三极,这意味着石家庄要在河北率先成为500万人口以上的特大城市;

石家庄加大正定新区申报国家级新区的力度,“大正定新区”成为该市参与京津冀协同发展的“一号工程”……

为更好勾勒出石家庄经济社会发展的基本概貌,以下对比或许更客观直接:

在各自的政府工作报告和统计公报中,石家庄还强调了2015年全市规模以上工业利润为802.8亿元,占全省的36%,同比增长7.1%;唐山则强调了2015年全市居民人均可支配收入2.3万元,居全省第1位,城乡居民人均可支配收入分居全省第2位、第1位。

在2015年全国主要城市gdp排行中,唐山、石家庄分列第24位、31位,与2014年相比分别下降4位、2位;2016年预排名,分列第29位、30位。

一连串数字背后既是河北经济最发达两个城市间的“比拼”,又是两城市在全国经济格局中的地位。

因为经济结构相对多元、省会及正定新区等“场内外”因素,石家庄至少在京津冀协同发展战略中赢得部分先机,领先了唐山、保定等其它省内城市至少一个身位。至于石家庄能否抓住历史机遇,如各界期待,率先发展、跨越赶超、增比进位,担当起京津冀世界级城市群第三极重任,值得深入分析。

京津冀城市群的“二传手”缺位

中国经济过去30多年的快速发展,和快速的城镇化表现为同步推进的关系。2015年城镇化率提升至56.1%,特大城市数由1978年的3座增加到16座,千万以上人口的超大城市也从零增加到6座。城市成为我国经济社会发展的主要载体。

日本是除了中国以外的设市标准最高的国家,然而2014年数据显示,日本每百万人拥有5个城市,而中国每百万人仅有0.5个城市。城市数量不足也是中国城市病产生的原因之一。

在这种情况下,2015年底,时隔37年,中央城市工作会议再度召开,为今后一段时期的城市工作制定规划蓝图。这次会议指出,必须抓好城市这个“火车头”,把握发展规律,推动以人为核心的新型城镇化,发挥这一扩大内需的最大潜力,有效化解各种“城市病”。

与此同时,中国区域经济重心也正由传统省域和行政区经济向城市群经济转变,城市群成为区域经济发展的主要空间形态。全球化格局中,国家竞争力越来越取决于是否拥有若干综合经济实力强大的城市群。

但是当前我国城市群存在“大而散”“大而不强”等问题,其根源在于内部缺乏“协同效应”,差异性大、行政区划分割及级别不对等、财税分灶体制、缺乏利益分享机制和有效治理组织等,造成资源重复配置、功能过度集聚、恶性竞争等。京津冀城市群尤为突出,行政配置资源色彩浓厚,优质公共资源高度集中,行政级别不对等,国有经济比重大等,成为三地实现协同发展需重点突破的难题。

事实上,到目前为止,我国区域合作层次主要是在市县两级开展,以省级为主体而开展的区域融合还不多见,也缺乏成功案例。因此像京津冀协同发展这样的社会经济发展战略,也将是复杂而艰巨的系统工程。

如何实现公平、高效、可持续的区域协同发展?京津冀协同发展的深远意义就在于率先改革,取得突破,取得经验,探索一种人口经济密集地区优化开发的新模式,促进全国区域协同发展。

因此,京津冀协同发展首先要明确核心、主导,并从基础设施、要素市场、产业分工、公共服务和环境生态等各方面积极推进一体化。

同时,世界级城市群都强调分工协作和资源整合,有高效的统筹协调机制:或借助于科学的区域规划,并以立法增强规划的权威性;或依靠各城市政府间的联合协商制度;或是民间自发形成的协调组织。

方塘智库认为,在一个多区域、多层次、利益分散化的区域协同发展中,单一政府(无论是中央还是地方政府)很难有效应对所有挑战,市场和社会力量的有效参与可以很好地弥补政府之手的不足,促进区域协同发展。

2015年4月审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》亦指出,要坚持“市场主导、政府引导”原则,着力构建有利于协同发展的体制机制。

所以,在京津冀协同发展过程中,要充分发挥市场主体功能,加快形成以市场化联结的内生机制;建立利益共享和补偿机制;尤其是充分重视社会组织力量,建立跨城市的非官方行业协调组织,如民间商会、民间智库、咨询机构、中介组织等,形成多领域、跨行业的多主体、多元力量构成的城市群协调机制。

而且,京津冀地区的城市规模断层问题一直是核心焦点之一。目前京津冀城市群中,京津两市独大,但没有规模较小的二线大城市来作为“二传手”,将京津的产业链条继续延伸下去,并辐射到更小的城市里。

2015年7月,继唐山、邯郸、石家庄、保定的城区面积和行政区划调整后,国务院批复同意秦皇岛部分行政区划调整,秦皇岛市区面积由原来的512.6平方公里增加到2131.5平方公里。此前保定、石家庄的城区面积已扩展到2000平方公里以上。这表明京津冀地区开始解决城市群的城市断层问题。目前京津两地都是人口在1000万以上的超大城市,但京津冀500-1000万间的特大城市还没有。长三角则拥有南京、杭州等多个特大城市。

除了人口规模出现城市断层,京津冀的经济总量也同样出现了断层。2015年京津gdp分别为2.3万亿、1.65万亿,河北是2.98万亿。河北省内gdp最多的是唐山,仅为6103亿元,这意味着京津冀城市中gdp总量在6500亿-1.5万亿间的城市缺失。在长三角,除了拥有上海这个gdp总量为2.5万亿元的城市,还拥有苏州、杭州、南京等诸多gdp处在6500亿-1.5万亿间的城市。

也就是说,未来京津冀协同发展中,除了让京津的引擎的升级之外,城市群的传导机制的建设也同样重要,而这必然需要在京津冀城市群中崛起一批“二传手”城市,而这便是石家庄、唐山等河北城市的机会。而目前来看,致力于成为京津冀“第三级”的石家庄,其野心显然不仅限于此。

河北省域经济发展之困

2016年3月初,河北专门召开新闻发布会,介绍《京津冀协同发展规划纲要》确定河北“三区一基地”功能定位后,该省科学编制了“三区一基地”4个专项规划。其中除产业转型升级试验区规划正在按程序报批外,《河北省建设全国现代商贸物流重要基地规划》、《河北省建设新型城镇化与城乡统筹示范区规划》和《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划》等3个规划已于2月底正式印发实施,这标志着河北落实京津冀协同发展战略取得重要阶段性成果。

随后,3月底4月初,河北省委书记赵克志、省长张庆伟率领规模庞大的河北党政代表团接连赴“改革开放第一方阵”浙江、北京、天津三省市学习考察。

4月5日,河北日报开始刊发系列文章。当日该报直指,河北一些地方转方式、调结构之所以步伐缓慢,与其说缘于包袱沉重、任务艰巨,不如说是缘于思想保守、理念滞后,“对一个地方来讲,其成败得失、发展快慢,关键是取决于理念,特别是决策者的理念。”

京津冀协同发展的定位和目标之一是打造世界级城市群。这就需要河北各界具备国际眼光和宽广视野,在京津、全国甚至国际范围内筹组资源,打破行政壁垒,引导资源合理流动。河北作为一个相对落后的省份,其“城市指挥系统”如何适应一个更加复杂的城市群发展,目前看来值得担忧。所以在4月5日,河北日报还提出,要学习浙江全省上下争当“店小二”的工作作风。

从历史角度考察,河北曾一度陷入包括京津、中央在内的“三地四方”复杂博弈中,其发展策略围绕借力京津还是自主发展,重点是环首都还是沿渤海摇摆不定,深深影响到河北整体竞争力的提升。

河北本地学者认为,长期以来,受京津分割和计划经济影响,河北未能形成全省上下协调、互动、可持续的区域经济体系,特别是南北经济联系比较薄弱,客观上存在冀东、冀北、冀中、冀南几大区域经济板块。为此,河北提出立足于京津冀和环渤海地区协调发展,加快培育石家庄、唐山两大中心城市。

方塘智库认为,京津冀协同发展战略的关键之一是河北的城镇化问题。2015年,河北城镇化率突破50%,达到51.3%,低于全国水平。为此,河北“十三五”规划提出,城镇化进程要进一步加快,全省常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右。

河北省长张庆伟分析称,河北城镇化率明显低于全国水平,已成为制约发展的重大结构性问题;建设京津冀世界级城市群,承担起打造全国新型城镇化与城乡统筹示范区的任务,需要河北尽快补齐城镇化短板;近年来,河北城镇聚集产业和人口的能力持续提高,承接北京非首都功能疏解也将带来大量城镇就业机会,这些都为河北加快城镇化发展提供了有利条件。

此外,与京津相比,由于行政区划等原因,河北存在县城多、设区市少,城市规模等级和空间格局存在严重问题。不合理的城市等级体系导致区域内社会经济发展水平存在较大差异,中小城市发展滞后,环京津贫困带问题长期无法解决,成为制约京津冀城市群协同发展的短板。为此,首先要从区域布局进行合理规划,使河北城市空间发展趋于合理;其次要从结构布局研究各类型城市,使城市本身的结构形态逐步得到改造。

石家庄能否担当京津冀第三极重任

按照《京津冀协同发展规划纲要》的空间布局,石家庄的定位处在京保石产业发展带和城镇聚集轴上,位于南部功能拓展区,是京津冀城市群的区域性中心城市之一。

不过,在部分人看来,作为河北省会,从经济、政治、区位和人口等诸多方面来看,石家庄不应仅仅局限于区域性中心城市这一角色,而应抓住机遇,加快产业转型升级,实现经济跨越赶超,提高核心竞争力,在河北发展中一马争先,力争成为京津冀城市群第三极,与京津一起带动整个地区协调快速发展。

事实理应如此,京津冀协同发展是一项长期任务、系统工程,不能搞齐步走、平面推进,必须集中优势兵力,汇聚优势资源,实现重点突破。

当然,对石家庄而言,冲刺京津冀第三极并不意味着达到与京津同等级别的地位,三者不是三足鼎立的并重关系,而是协同发展关系。

目前,石家庄已具备较强的经济产业基础,周围200公里范围内又没有大的中心城市,因此应以石家庄为中心,与卫星城建设、产业布局相结合,建立合理分工、职能明确的城市集群和产业集群,以“大石家庄”为重点形成省会都市圈,使之成为环渤海经济区的另一个子系统,最终形成京津石的三角发展区域。而且石家庄所处的冀中南相当于一个中等省的规模,该区域的发展不仅仅是河北自身的问题,也是京津冀协同发展的重心之一。

2014年国务院同意河北调整石家庄部分行政区划。调整后,石家庄市区面积扩大近4倍,市区人口达到467.4万人。随着主城区的不断扩大和正定新区的建设步伐加快,预计到2017年,石家庄市区人口将会接近500万人,届时石家庄将从河北各城市中脱颖而出,率先步入特大城市行列。

在《关于支持省会建设发展的若干意见》中,河北亦明确,在土地政策上,按照石家庄区划调整后城市发展需要,追加规划建设用地规模,支持石家庄综合保税区扩大用地规模。年度新增建设用地计划指标向石家庄倾斜,允许石家庄开展补改结合试点,实现占优补优,充分利用、合理开发耕地后备资源,实现占补平衡,支持石家庄率先开展低等地占补指标折抵中等地占补指标试点。正定新区内耕地占补平衡可在全省范围内统筹协调解决。支持石家庄探索盘活存量土地开发模式,提高土地使用效率。

但也有河北发改委官方人士表示,城市建设和面貌不是石家庄的主要问题。其主要问题是经济总量太小,产业层级低下,创新能力不足。并且城市转型升级不是仅区划调整就能实现,能否实现产业支撑更为关键。石家庄近十年的主攻方向应是努力整体提升聚集高端产业要素和创新能力,改善生态和发展环境。

在方塘智库看来,城市是一个复杂的巨系统,融合了政治、经济、社会、文化、环境各要素,其发展建设也是一个历史性的过程:既有物质建设,又有管理运营;既有制度设计,也需多方决策;既要做好规划,也要执行到位;既要设计科学,也要使用合理。

与此同时,方塘智库认为,京津冀协同发展战略的背后是思维方式、行为方式、发展模式的深刻改变。在京津冀协同发展过程当中,包括石家庄在内的河北各城市一方面要纠正“以慢代稳”的思想误区,另一方面尤其应着力优化投资环境,避免眼睛只向上,一边对京津开放,一边在省内不同行政区间筑起隐性壁垒或为引资、承接产业转移搞恶性竞争。

在中国,一个城市的发展上限在哪里,往往是看国家总体的功能定位。换句话说,你能走多快,是自己的本事,但究竟能走多远,得由国家说了算。当然这不是说政府具备“点石成金”的本领,中央对一个城市的定位,很多时候只是顺势而为:你有怎样的资源禀赋与现实地位,一般就会给你相匹配的功能定位,如果不是,就会导致资源错配,怎样都难以做大做强。

此前,石家庄市委书记孙瑞彬在接受媒体采访时曾表示,目前石家庄已具备了快速发展的一切条件,就看能不能抓住机遇、主动作为,把难得的历史机遇变成现实的发展优势。

身处巨大机遇之中,石家庄能否担当重任,亟需时间和实践检验证明。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

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