文丨张以言(方塘智库区域战略研究中心研究员)

自2008年起,石家庄开始“三年大变样”,“三年上水平”,“三年出品位”。三年又三年,石家庄终于不再掩饰自己的雄心壮志,正式提出要打造功能齐备的省会城市和京津冀世界级城市群“第三极”。

石家庄的战略目标在2015年得到了河北省决策层的官方确认。河北不仅在“十三五”规划中表示了支持,还为此出台了《关于支持省会建设发展的若干意见》。

2016年1月25日,河北召开省会城市规划建设管理工作会议,专题研究部署省会建设发展问题。会上,省委书记赵克志指出,要实现河北全省协同发展、转型升级、又好又快发展,省会石家庄这个“火车头”应当首先“多拉快跑”,这个“发动机”应当首先“换挡提速”。

这样的文件和会议在河北历史上是第一次。这是石家庄作为“首府”打造河北政治、经济、科技、金融、文化和商贸物流“六大中心”的首度权威确认。

方塘智库认为,上述战略决策将对石家庄未来五年发展产生根本性的影响,将不止于石家庄产业转型升级、城市空间再次调整、正定新区申报国家级新区等诸多利好,或将重新书写石家庄的城市历史与命运,与当年被确立为河北省会具有同样标志性意义。

为此,方塘智库将推出系列文章,试图从省市不同层级治理经济和城市的能力,新型城镇化演进,京津冀协同发展视角下城市竞争与合作,石家庄城市规划、建设、管理、营销、空间演进、产业结构等多维度视角进行分析解读。

河北省会情定石家庄背后

建国伊始,新中国开始了社会主义改造,随着国民经济恢复工作的完成和大规模经济建设的开始,经济建设成为国家工作中心。

在此逻辑下,从1951年开始,河北省党政领导认为当时的省会驻地保定起不到“以工促农”和经济带动作用,因此对省会驻地问题多次研究讨论。他们首先看中了天津,不过该提议被天津拒绝了。之后,石家庄又被纳入考虑范畴。

1953年,保定的城市人口仅有24万余人,石家庄已达到37万人。在经济上,保定与石家庄也有很大差距——保定仍处于农业经济时代,而石家庄则是近代工业化城市的典型,其现代化程度虽不及天津,但在省内却遥遥领先。

1954年,河北省政府向政务院请示认为:河北省自建省以来,省会就设于保定市,该市虽经几年逐渐恢复与发展,但由于建设工业的条件缺乏,将来也很少可能成为工业城市。而国家已进入社会主义工业化有计划建设时期,省的领导重心必须转向城市特别是转向工业城市。省会设于保定,实难适应新的领导任务。但石家庄市,地处平汉、正太两铁路干线的交点,工业比较发达,也将是全国重要工业城市之一,且为军事要地,在国家建设发展中,该市势必成为全省经济文化中心。为了便于领导工业推动全省建设工作,特呈请将省会迁往石家庄市。

河北省政府同时还提出省会搬迁,势必要新建房舍,而石家庄系新兴城市,住房缺乏,所以采取自筹资金、逐年建设方法,到1957年正式建成。请示上报后,经华北局和政务院批准,同意搬迁。

1953年,“一五”计划(1953-1957年)开始实施,石家庄被列为国家重点城市之一。据此,国家批准了石家庄第一期城市总体规划(1955-1957年)。石家庄一方面作为新兴工业城市和全国医药、棉纺工业基地进行重点建设,另一方面作为省会城市建设的规划方案得到政务院审核批准。为此,河北省成立了省会迁移筹建委员会,石家庄市成立了省会迁建办公室。

1955年7月,“一五”计划由全国人大一届二次会议正式通过。河北省的“一五”计划在1955年9月正式通过,此时距五年计划的完成只剩两年时间,加上河北那两年遭受严重水灾,省会迁石需占用经费、精力等问题。1955年8月,经省委多次研究,为贯彻中央“厉行全面节约,反对一切浪费”,集中一切力量完成“一五”计划的精神,决定省会暂缓迁石,停止迁建工程,节约出的资金用于粮棉增长。第一次省会迁移工作无果而终。

河北并没有就此放弃省会搬迁念头,他们又将目光转向天津。1956年起,河北先后三次请示中央。此后,随着政治、经济形势及周期的不断变幻、发展,1958年河北省会由保定迁往天津;1966年5月搬回保定;1968年迁到石家庄。

省会迁石后,到1970年后半年,河北省革委会又有迁回保定的动议。1971年,此问题经中共中央政治局讨论时,周恩来总理批示,河北省会就地建设,不要再迁。毛泽东主席也曾就此问题表示,只要没有大的战争和意想不到的特大自然灾害发生,河北不应再打迁省会的主意,河北经不起这么折腾。

至此,河北省省会才一锤定音,留在石家庄至今。

一度尴尬的“天下第一庄”

省会的几度搬迁使河北的政治、经济、文化等各方面发展受到严重影响。每一次省会搬迁后,都要重新进行建设。纵观石家庄近代城市规划与建设历程,石家庄“因路而兴”,城市空间格局受到南北向铁路的切割,导致桥东桥西两区发展不均衡,功能分区混杂。

自“一五”省会建设的“半拉子”工程后,其城市结构历经50多年没有改变,一直是摊大饼式发展,是小城市骨架在支撑大城市的发展,无法形成具有竞争力的、可持续扩展的空间体系。同时,多年来石家庄在城市规划上缺乏整体观念及市场经济意识,行政决策及长官意志带来的失误留下了诸多遗憾。

上述因素很大程度上使得石家庄城市首位度低,没有起到省级中心城市作用。近些年石家庄自身发展速度虽然很快,但放在更大格局中,其竞争优势相对弱化,向北对接不上京津,向南比不过郑州,向东落后于济南,综合实力存在较大差距,“功能不完善、特色不鲜明、结构不清晰、辐射带动作用不强”等问题突出。

此外,石家庄的城市意识、城市文化认同亦被认为存在问题。

建国初,大批工业项目布局石家庄,从天津、唐山、上海、高阳等地迁来一批职工;1968年省会迁石,再次形成人口机械增长的一个高峰。同沪深等移民城市相比,石家庄这两次人口集中迁移都是国家统包统管。

作为新兴移民城市,石家庄的城市文化虽有包容基因,但市民素质参差不齐,城市意识淡薄,文化认同感缺乏,文化自信力不足。

到了1998年,为解决“左”和“土”的问题,应时任省领导要求,石家庄官方专门组织开展思想大讨论。时任市委领导分析称石家庄建市不过百年,文化积淀不厚,小生产意识浓厚,再加上是“一五”、“二五”重点建设的新兴工业城市,受计划经济影响较深,在市场经济条件下阻碍了石家庄的发展。

确实,“不叫不到,不给不要”曾很形象地刻画了石家庄乃至河北的保守。

又如,“石家庄”由最初的村名成为火车站名,又成为城市名,进而成为地级市和省会的名称。很多人曾调侃,中国叫庄的大城市仅此一家,认为石家庄这个名字土气,像“天下第一庄”、“北方第一大县城”,“中国第一农贸市场”等等戏谑之词曾流行一时。舆论也曾几度炒作要给石家庄改名,此事甚至还一度成为省政协提案,成为争议热点。为此,石家庄官方曾发表声明称没有更名规划。

石家庄曾经的苦恼和京津冀协同发展的症结及本质是市场、政府两种力量在城市化、经济发展等问题上如何取得平衡,是否尊重城市和经济发展的客观规律。计划经济条件下中国城市发展以行政区划为主,城市只作为政治中心和工业基地发展,产业职能为主,城市首位度首先考虑其行政地位;京津冀各城市的发展也深深打上了政治逻辑的烙印。

在方塘智库看来,从现代城市发展趋势看,市场和政府混合主导型城市发展战略是必然趋势。城市作为公共产品与私人产品的统一体,需要市场与政府、自发性与目标性等综合力量推进。

1970年代以来,西方发达国家在解决逆城市化形成的城市产业空洞问题时,采取了政府主导型的战略对策。与此同时,二战以来实行政府导向城市发展战略的发展中国家,为矫正弊端,越来越重视市场导向因素,注重发挥市场力量。在这一趋势下,中国传统的行政区经济和城市发展逻辑同样被打破。

功能齐备的省会城市与石家庄再出发

就现实而言,政府主导型城市化路径意味着省会城市获得了额外资源,必然具备更大竞争力。比如,交通功能是近代石家庄最先具备的基础功能和最具主导性的城市功能,此后又派生出商贸、工业、军事、管理等功能。随着作为河北政治中心的确立,石家庄经济、文化中心地位也逐渐形成,其城市功能也由过去以轻纺为中心的新兴工业城市向综合性、全面性、现代化的大都市迈进。

新时期以来,随着多元化地缘政经格局改变,一些省会城市在区域经济版图中曾一度被弱化,很多省曾出现“一省两极”态势,但这并不意味着削弱了省会城市的综合中心地位。

近几年,济南、合肥、郑州、西安等省会城市开始注重自身形象和知名度塑造,提出加强“省会意识”,打造“省会经济圈”发展战略,石家庄等城市还出现反超现象,这说明省会城市的资源优势开始得到充分发挥。

纵观世界城市化进程,在市场化、信息化和全球化等力量综合作用下,城市和城市群超越国家成为竞争主体。尤其在中国,城市群作为众多相同等级或不同等级的城市集合体,其内部各城市的发展以及城市群整体优势的发挥都需加强府际关系协调。

区域经济的发展和地方分权推动了地方政府间的竞争与合作,以经济协调为基础的地方政府间横向合作不仅有利于城市群的整体发展,而且有利于缓解城市群内部的不平衡,促进可持续发展。

据此逻辑,方塘智库认为,京津冀城市群深度整合的主要瓶颈还在于区域治理模式和水平的提升及完善。多年来,面对京津强势的区域环境,河北内部各地区间的恶性竞争时有发生,甚至同一地区不同县市相互拆台的现象也有存在。石家庄和省内其它城市也存在既合作又竞争的关系,并因此带来了各城市自身很多城市功能的变化。

在京津冀地区,石家庄的省会身份使得其从行政级别上来说比京津低一格,比其它地市高一格。但从协同发展角度而言,各城市都是平等的城市主体,市场也将最终起到基础性、决定性力量。因此,尽管跨行政区域的协同事宜推动确有难度,石家庄应积极主动放下身段,从服务和管理、消除各种体制机制隐形壁垒角度起到示范引领作用,寻求各城市府际合作,鼓励支持各种跨区域平台建设,逐渐实现京津冀内部资源共享;组织政府和民间的各种洽谈、研讨、对接、推荐等活动,以市场机制为引导,大力发展各种市场中介组织,完善中介体系等等,为自身发展营造政治、经济、文化和社会等各种软实力、软环境。

同时,在方塘智库看来,城市是功能、结构和形态的统一体,其中功能起着决定性作用。对城市功能进行定位需从城市的历史及文化沿革、政治地位、经济基础、社会条件、资源环境、人口规模、区域位置以及与周边城市的极化扩散效应关系等多方面综合考虑。

城市的本质是集聚、扩散,极化和辐射也是城市发展壮大的必然阶段。最能体现城市集聚和扩散效应的就是城市功能。现代城市功能日趋多元化,加强对城市自身最具特色功能的挖掘,高度着力体现城市个性,将有限资源用到能够带来最大效益的地方,进而转化为独特竞争优势,就能使城市在区域中脱颖而出。

在各种功能中,经济功能是城市功能最基本最核心的组成部分,也是城市发展其它各种功能的前提和基础。城市经济基础不雄厚、不稳固,无法产生规模经济效益,城市竞争力和形象就无从谈起。

京津冀三地经济社会发展落差非常大,所谓“协同发展”或“一体化”最重要的是使落后地区尽快发展,缩小内部差距。省会是一省发展要素最集中、高等级要素最多的区域,“省会兴则全省兴,省会强则全省强”,这一特殊地位决定了省会城市必须发挥集聚、辐射作用。

据此,方塘智库认为:京津冀协同发展虽然将疏解北京非首都核心功能作为重要的战略方向之一,但该战略能否成功的另一个关键是,要看河北发展,河北发展的关键要看石家庄。这就要求石家庄打破发展瓶颈,改变“小马拉大车”局面,比全省水平有更高发展,资源配置、要素投入和经济产出能够产生“乘数效应”。

​(编辑:叶然丨文中图片均来自网络公开搜索)

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