文丨蒋伟涛(方塘智库新型城镇化研究中心研究员)​

中央对城镇化的研究和推进由来已久,但新一届政府对城镇化高度的新定位还是被广大学者赋予“扩大内需的战略性作用”的意义,并被认为是新一届政府推动经济改革的重要方向。

对于新型城镇化,李克强总理曾在自己的博士论文中提到三个核心主张:一是发展乡镇企业,实现农民就地城镇化,二是参与城市化建设,实现剩余劳动力转移,三是打破户口界限,实现人口均衡转移城市。

但细心的读者会发现,新一届政府提出“新型城镇化”代替了过去的“城镇化”词汇,所谓的“新型”与以前的政策有多大的区别,其内涵是如何变迁和演化的呢?本文就新型城镇化之“新”,试图梳理剖析十八大以来中央关于新型城镇化政策逻辑。

新定位:从扩大投资到扩大内需

上世纪90年代,李克强先后攻读北大经济学硕士、博士学位。1994年,时任共青团中央书记处第一书记的李克强获得北京大学经济学博士学位,他的博士论文题目为《论我国经济的三元结构》,该论文提出,中国不能从二元结构直接进入一元结构,而要经历三元结构的过渡阶段。

由于城市现代化工业部门的就业增长率远远低于劳动力增长率,现代工业部门对农村劳动力的吸纳能力有限。同时乡镇企业带动了城镇的发展,推动了农业剩余劳动力的转移,实践表明农民要大规模直接参与工业化进程,只能通过进入农村工业部门来实现,只能走从农业部门到农村工业部门再到城市工业部门的转移路线。

在这里,李克强提出发展乡镇企业、发展农村工业部门,以此实现农村剩余劳动力的转移。

论文最后部分建议因势利导使农村人口自然地向小城镇集中,逐步发展成中小城市,逐步打破城乡分割的社会体制,使户口政策随之松动,并使进入农村工业部门的农村人口继续向现存城市转移。

这些当年求学期间的思考,现在看来也是恰逢其时。当时以简单城市扩张、圈地为特征的城市化,盲目扩大投资,把城市造大,通过城市发展获取红利,既不关心农村人口如何有效整合进城市,也不关心农村居民生活的改善,可谓是扩大投资下的单方面城市化,已经显露出弊端。

本届政府把城镇化看作是扩大内需的重大战略。李克强关于城镇化是中国最大内需的观点,贯穿于他近几年的一系列讲话、报告之中。比如,2009年12月,正值全国人民应对国际金融危机时,他在广东考察时指出,把积极稳妥推进城镇化作为应对国际金融危机、扩大国内需求和调整经济结构的主要抓手。

2010年6月,李克强在上海会见市委书记、市长“城市化与城市现代化”专题培训班全体学员时表示,我国是一个发展中大国,最大的内需在城镇化,促进发展最大的潜力也在城镇化。

2011年12月,李克强在全国发展和改革工作座谈会上讲话时强调,扩大内需的最大潜力在于城镇化,农村还有相当数量的富余劳动力,城镇化蕴涵的内需潜力巨大。

2013年3月,李克强在会见中国发展高层论坛境外代表时指出,13亿人口向工业化、城镇化迈进,产生的内需是巨大的,其中最大的内需就是城镇化。

在方塘智库看来,城镇化是中国发展最大的内需,这是李克强对中国经济发展阶段的深刻把握。

新动力:从低端产业到农业工业

农村家庭联产承包责任制改革拉开了全国改革的序幕,对于农村的改革发展主要集中在发展乡镇企业,但是那时的乡镇企业带来了很多污染和环境问题,为此发展符合乡村本地的产业而不是靠城市转移的落后产业成为最大的共识,这在当前绿色成为五大发展理念下更是显得突出。

对此发展理念的最新演绎是,用工业的思路发展农业,把“粮仓”变成收益更高的“厨房”。

在2015年的一次国务院常务会议上,李克强谈起了自己10多年前国外考察的经历。在加拿大考察现代农业,对方介绍情况时从不简单地说“农业”(agriculture),而是始终坚持用一个完整的词组“农业产业”(agriculture industry,直译为“农业工业”)。加拿大当地是用工业的思路在发展农业。”

在李克强主政河南时,主张就地深加工,打造出一系列农产品加工龙头企业,把河南这个“粮仓”变成了收益更高的“厨房”。这套组合拳,被河南人赞誉为“小麦经济”,为农业第一大省的河南,种下了“工业”种子和“城市”意识。

此外,在李克强破解“三农”的棋局中,要想让农民尽早富起来,一定要让农业现代化与新型城镇化“齐头并进”。而常年进城务工的农民工,则被他视为经济发展的中坚力量。

对于农村产业工业化发展以及工业化和农业现代化的关系,李克强在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上发表讲话时曾提到,要实现从中等收入国家进入高收入国家的目标,必须协调推进工业化、城镇化、农业现代化。工业化处于主导地位,是发展的动力;农业现代化是重要基础,是发展的根基;城镇化具有不可替代的融合作用,能够一举托两头,有利于促进工农和城乡协调发展,可以有效提高农业劳动生产率和城乡居民收入。

新主体:从以物为本到以人为本

2013年新年过后不久,李克强到国家粮食局科学研究院考察时,首次明确表示:“推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓和富裕农民。”

李克强说,要走集约、节能、生态的新路子,着力提高内在承载力,不能人为“造城”,要实现产业发展和城镇建设融合,让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场,实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。

此后,以“人的城镇化”为核心的新型城镇化,成为媒体报道热点。

在2014年的《政府工作报告》中,李克强提出,要着重解决好“三个一亿人”的问题:即到2020年,解决约1亿进城常住农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区就地城镇化。

很显然,对于城镇化发展中长期存在的“半拉子城镇化”现象,中央是非常清楚的。

2012年4月,李克强在其发表在《求是》杂志上的文章中指出,推进城镇化,要努力在改革攻坚中破解深层次矛盾,围绕城镇化发展中面临的发展方式转变和结构调整、土地节约集约利用、户籍和社会管理、资源支撑和生态环保等问题。

可以说,在李克强的“新型城镇化”字典里,“人”已经成为最重要的因素。

2015年1月22日的国务院常务会议上,李克强总理对针对居住证制度为主的户籍改革说:“千万不能把过去的暂住证换个牌子,变成‘暂时居住证’,那就没有任何意义了!”并要求各地结合本地实际,抓紧制定居住证暂行条例实施细则,使有别于以往各类暂住证、含金量更高的居住证制度覆盖全部未落户的城镇常驻人口,让他们尽早在居住地享有义务教育、就业、医疗、法律援助等多项基本公共服务。

深化推进居住证制度覆盖全部未落户常住人口,将有力推进新型城镇化。李克强强调,在这一过程中,配套的公共服务必须跟上,同时一定要杜绝“走样”、“换个帽子”的问题,“居住证不仅仅是一张证,更要和若干相应的公共服务挂钩,要有‘含金量’!”“以人为本”不是说在嘴上,而是干在实践中。

新关系:从单向发展到城乡互动

近代中国的经济发展,包括新中国成立后的30多年的实践,都是以城市发展、城乡二元体制为基本架构的发展,这也是长期造成农村发展不均衡和滞后的根本原因。

在一次公开场合,李克强十分动情地说,过去30多年来,农民工兄弟姐妹弃老弃小挣血汗钱、辛苦钱,支撑了中国经济的发展。

李克强还在一个场合让政府官员思考:要先搞清楚究竟是市长提供了就业、给了农民工饭碗,还是农民工通过就业繁荣了城市,然后养活了市长。

这些观点不是李克强后来主政一方时候的思想,其实早在他的硕士论文《农村工业化:结构转换中的选择》就被提出,他通过分析我国建国后到70年代末的工业化发展历程后认为,这20多年工业化程度的提高是牺牲农业实现的,或者说采用了农业向工业增长支付费用的方式。这使得农民的负担过重;农村不仅被排斥在工业化进程之外,而且城市与农村的差距扩大。

对于城乡互动,李克强曾提出重点要放在县域经济的关键环节上,在其看来,县域经济具有一手托乡镇,一手托城市的枢纽节点作用。

2006年3月,李克强在辽宁省法库县等地考察时,提出要发展壮大县域经济,具体方针是:要充分发挥中心城市的辐射、带动作用,坚持以工促农、以城带乡,使中心城市和县域经济、城市经济和农村经济发展形成良性互动的局面;要大力实施工业强县战略,依据比较优势确定县域经济主导产业,建设县域工业园区,不断提高产业集中度,形成聚集效应和专业特色;要推进农村城镇化进程,积极发展农村第三产业,促进农村人口、生产要素集聚,大规模转移农村劳动力。通过不断壮大县城和小城镇经济,发展具有地方优势和特色的工业,大力发展服务业。同时逐步完善城镇功能,发挥农村区域性经济文化中心作用。

新目的:从经济发展到富裕农民

经济学有一个浅显的悖论是,一个地区财政收入强并不代表当地的农民富裕,只能代表这个地区有雄厚的公共服务支出能力,这些财政收入转化为农民致富需要有一个过程。

其实,对于城镇化,批评和质疑从未停歇,会不会“城镇神化”?是否变成新一轮的投资跃进,出现新的圈地运动?会不会造成农村空心、城市糟心?农民的土地会不会被“掠夺”?政府干预是否适当?等等。

在李克强履新国务院总理的第一次记者会上回答的11个问题中,新华社记者关于“城镇化”的提问被评价为质量最高:政府主动力推城镇化是否有违市场化规律?失地农民会否成为城市贫民?

面对疑虑,李克强继续强调富民与市场化改革思路:其一,新型城镇化的直接作用是富裕农民、造福人民;其二,新型城镇化将带动系统化的改革。他提出要敢于直面城乡、区域这两个最大的差距,直面8亿多农民和5亿市民之间的涉及人口最多的城乡差距,逐步使其缩小。

在李克强看来,富裕农民不仅需要农民自己增收,还需要政府提供坚实的公共服务,确保他们无后顾之忧。要加速推进城乡发展一体化,使得城乡基本公共服务制度统一,推动社会保障制度的改革,逐渐实现医疗、养老保险异地报销、异地接续,以便于劳动力流动。

李克强还特别提到了“促进社会的纵向流动”,表示将逐步提高高等院校中农村学生的比例。

对于农村自身的造血功能也是李克强一直关注的,在互联网行业爆发式增长的今天,他对农村发展的理念又带上了“互联网思维”。2014年,李克强在基层调研时,曾先后考察“网店第一村”和几家快递公司。他称赞这些快递员“为千家万户带去了欢乐”。

在一次国务院会议上他强调,发展农村网购市场、消费市场,不仅能提高农民的生活水平,也有利于发展新产业、新模式,推动中国经济结构调整升级。

2014年7月,李克强在山东德州期间,专程考察了德强农场。李克强深入田间地头,了解农业机械化、测土施肥、土地流转等情况,对农场创新经营模式充分肯定。

2013年3月,在江苏常熟的田娘农场,对“公司 若干家庭农场”的新型合作发展模式称赞有加。他认为农村的发展需要走规模农业和集约农业,只有这样才能有规模效益。“互联网 农业”以及家庭农场就是克强总理提出农民致富的有效良方。

路漫漫其修远兮,新型城镇化是一个新的课题,也只是刚破了题,这对于全面深化改革和全面建成小康社会具有决定性的意义,中国新型城镇化的逻辑势必将“遭遇”各种复杂性和不确性的挑战,只是,这是中国国家变革中必然面对的,也将是中国对全球新一轮变革从理念到实践的重要价值贡献之一。

参考资料:

1.肖楠:《李克强的“农心”与“农经”》,2015年2月4日人民网;

2.《李克强的城镇化思路梳理:硕士论文首提城市化》,2013年3月25日,载《瞭望东方周刊》;

3.《李克强:民之所望,施政所向——新任总理记者会全观察》,载《瞭望东方周刊》;

4.张占斌:《李克强总理城镇化思路解析》,载《人民论坛》2013年第19期;

5.李克强:《新型城镇化贵在“新”写好“人”》,2014年9月19日中国政府网。 

重识乡土中国

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