文丨张以言(方塘智库区域战略研究中心研究员)

提起承德,经典的总结是“承德具有生态、区位、资源、文化四大优势,但还没有转化为经济优势”。不少人关心,为什么时至今日,承德仍稳居京津冀各地市后列,在看似缓慢发展的周期中难以自拔。

确实,承德面积达3.9万km²,超过台湾地区(3.6万km²),是北京(1.6万km²)的两倍,天津的三倍(1.2万km²)。遑论大热河曾作大清王朝第二政治中心近二百年,解放前后也曾是塞外重要商埠,兵家必争之地。

承德的现实政经生态亦值得重点关注。

2015年承德市主要领导频频调整,短短几个月换了2任书记,3任市长。截至2015年10月,两年内承德已有包括市委书记在内的3名市委常委被拿下,多名市领导被查,整肃力度在河北可称空前。

与此同时,承德地方债务压力加大,风险不断积累。截止2014年底,承德全市政府性债务余额569.4亿元,2015年全市到期应偿还政府债务本息高达116.29亿元,这在一定程度上影响了承德经济的发展。

另据统计,2015年承德全年实现生产总值1358.6亿元,比上年增长5.5%,增速回落2.3%。全年实现全部财政收入163.5亿元,比上年下降16.8%。其中公共财政预算收入97.4亿元,下降9.5%。税收收入69.7亿元,下降16.1%。公共财政预算支出292.1亿元,增长14.9%。

官方总结称,2015年成为承德遇到困难最多、挑战最大的一年。产业结构偏重、项目拉动作用不足、经济下行压力增大、地方债务负担沉重等困难十分严峻,是承德“历史上最困难的时期之一”。

受制于京津冀水源涵养功能区

多年来,为了给京津阻风沙、护水源,保证两地用水,承德先后实施了退耕还林还草、水土保持、林管禁牧、“稻改旱”、汛期限水、污水升级处理等措施,并限制发展高污染、高耗能、高耗水工业。

目前,承德已建起自然保护区10处、森林公园23处、湿地公园20处,治理滦潮河流域水土流失5750平方公里,坝上沙化面积减少到713万亩,全市森林覆盖率达56.7%,涵养水源能力比新中国初期提高20倍。

承德年均水资源总量为37.6亿立方米,平均每年向北京供水4.73亿立方米,向天津供水17亿立方米,水质达标率持续保持在100%。2014年以来,又实施了水源涵养“千湖工程”,力争通过5到10年努力,为京津再增加6亿立方米以上应急战备水源。

不过,恰恰就是在生态方面,一向自视为京津冀地区“环保优等生”、“华北绿肺”的承德遭遇了尴尬。2015年2月26日,作为2014年京津冀各地市中唯一空气污染指数“不降反升”的城市,时任市长被环保部有关方面公开约谈。

实际上,尤其2000年以来,承德坚持把滦潮河流域的生态修复和水资源保护,保证供水质量和数量作为重要工作。由于没有建立起协调上下游地区发展的水资源保护补偿机制,严重限制了承德经济发展,使其承受着贫困和生态的双重压力,成为环京津地区经济社会发展与生态环境矛盾突出的地区之一,并面临着与京津发展落差进一步扩大的困境。

2015年10月,任职承德市长不足7个月的周仲明接任承德市委书记。他表示,“承德发展慢、欠发达,根子在思想不解放”,“建设京津冀水源涵养功能区,并不是限制承德发展,而是要更优质、更绿色的发展”,“一定要闯出一条生态保护与经济发展的双赢之路。”

在方塘智库看来,破解承德困局的长久之计还是在于建立流域内生态资源保护补偿机制,否则可持续发展、转型升级等等一系列目标难以真正实现。

京津冀属于资源型缺水地区,流域上下游普遍存在用水竞争和利益冲突,水问题已成为制约该区域发展的瓶颈。国内外实践表明,只有建立水资源补偿机制,才能有效调节上下游各区域之间的用水关系,形成流域内用水主体共同保护和有序开发水资源的良好局面,实现流域水资源的可持续利用。

京津冀地区间的生态补偿之前多以支持和补助一些项目来体现且多是临时性政策。将临时性补偿固化为科学合理、符合市场规则的长效制度显然需要长期利益博弈过程。京津冀协同发展战略上升为国家战略后,这一过程破题并呈明显加速趋势。

2014年以来,承德在全国率先开展跨区域碳汇和碳排放权交易试点;成功争列国家生态文明先行示范区和国家江河湖泊综合整治试点。承德2016年政府工作报告提出,“十三五”期间将加强生态文明机制建设,完善自然资源负债表编制方式方法,探索用能权、用水权、排污权、碳排放权等生态产品交易方式,打造生态产品交易平台,加大合同能源管理和环境污染第三方治理推广应用力度,推动建立滦潮河流域跨界水环境横向生态补偿机制。

破解承德经济和城市发展困局的另一个利好被认为是双峰寺水库。

双峰寺水库位于滦河一级支流武烈河干流上,地处市区上游约12公里的双峰寺镇。武烈河从市区穿城而过,避暑山庄及周围寺庙分布沿河两岸。

承德全市现有水库101座,实际有效库容1.1亿立方米,仅占水资源总量的3%。这种低控制率使承德87%的地表水白白流失,水资源基本为“年吃年用”的自然状态。

并且承德降水年度分配极不均衡,经常是汛期洪水来势凶猛,枯水季节又无水可用。1999-2009年间,由于持续干旱,坝上地区许多湖泊、沼泽和湿地干涸,潮河、滦河及较大支流每年长时间断流,山区地下水位大幅度下降,农村和城市严重缺水。

2000年,持续干旱造成避暑山庄湖区干涸68天,“避暑山庄不避暑”,使承德旅游名城形象大打折扣;潘家口、密云两大水库水位始终处于死水位上下,无法满足京津唐用水需求。

同时,洪涝灾害一直是承德一大隐患。历史记载显示,1938年、1962年和1994年大洪水给承德造成巨大损失。2005年“8·12”洪水,4个受灾重点县直接经济损失达4亿元。

由于承德市域内水利基础设施薄弱,缺乏骨干性的控制性水利工程,水资源配置能力差,使承德由一个水资源相对丰沛的地区变成资源性与工程型缺水并存的水资源紧缺地区。

双峰寺水库是河北省“十二五”期间唯一在建的大型水利枢纽工程,总投资36亿元,设计总库容1.37亿立方米,预计2016年底前建成蓄水。建成后将使武烈河流域及市区防洪标准由现状20年提高到百年一遇。每年为中心城区供水5600万立方米,成为市区主要供水水源地。并使中心城区水环境总面积达到3700万平方米,相当于5个杭州西湖水面积,使承德彰显山水园林特色。

重新发现承德城市经济的底色

事实上,解放后,承德还是一座典型的“依矿而起,靠矿而兴”的资源型城市、矿业大市。如远郊区鹰手营子矿区属于典型的独立工矿区,“一五”计划的156个重点项目有两个落户在此。

改革开放后,承德工业化进程快速演进。1993年地市合并后,官方逐渐确立“工业立市、强市”发展战略。2000年以后,经过不断努力,承德发现并成功开发了超贫钒钛磁铁矿。承德冶金采选压延业迅速发展壮大,所占工业比重、gdp比重、财政贡献率逐年上升,成为该市支柱行业。

于是在诸多限制之下,承德依然由工业化初期进入工业化中期阶段。三次产业结构比例由1995年的35.1:32.8:32.1调整为2005年的18.2:51:30.8,这一比例在随后的10年间几乎没有变化。期间,二次产业占比2008年一度高达60.2,2011年达到55.0。

以“两黑”为主的产业体系和以煤炭消费为主的能源结构,使承德经济增速虽然较快,但质量和内涵没有明显提升,矿产资源越挖越少,生态负担越来越重:承钢2013年曾被央视列为三个工业污染源实例之一;2014年承德空气质量的达标天数仅为68.2%,重度以上污染天数占4.4%,等等。

现实和政治的强大压力迫使承德不得不调整经济发展模式,三次产业结构由2014年的16.8:50.1:33.1迅速优化到2015年的17.3:46.9:35.8。

而此前,随着资源的渐趋枯竭,营子区2009年成为第二批32个资源枯竭型城市之一。这也给承德转型发展带来了深刻启示:如“一业独大”的产业格局产生了依赖及挤出效应,导致其他接续替代产业发展滞后,一旦资源开发接近枯竭后,就会出现“矿竭城衰”现象。

2016年2月17日,时任代市长常丽虹在政府工作报告指出,2015年受外部经济环境影响,加之总量小、底子薄、基础脆弱,经济欠发达的基本事情未得到根本性改变,经济增长进入“低谷”,增速为本世纪以来最低。一些长期累积的矛盾和问题,如增长方式粗放,生产链条短,产业产品层级低等集中爆发显现。

不过方塘智库也注意到,反映发达国家城市化规律的“纳瑟姆”曲线表明,城市化率在30%以前,工业化进程开始启动;由30%-70%城市高速发展阶段,是工业化和现代化进程最快的时期;当城市化率超过70%,基本进入现代化社会。

承德的城镇化率2000年是25.1%,2015年是46%,其产业结构刚刚进入工业化中期阶段,也就是以重化工业为主阶段。这也就是说,在此阶段,工业是当然的主导产业,传统产业仍有巨大需求。承德的关键是加速由产业结构低度化向高度化发展,使传统产业向高专精深方向发展,创造后发优势,提高竞争力。

此外,考虑到承德“八山一水半分田、半分道路和庄园”,方塘智库认为,建成既有历史韵味又有时代气息的生态型山水园林城市,既能增强承德的城市核心竞争力,又能彰显城市个性魅力。

可是如果从历史角度梳理承德城市规划建设管理和城镇化过程的话,会发现承德还没有真正聚焦自身优势,形成稳定、可持续的内生发展逻辑和路径。

“先有一庄而后有城”,承德城市的兴起和避暑山庄的修建紧密相联。它从一开始就是为山庄服务的,但城市本身又和山庄截然对立。山庄经过周密规划和精心设计,至于为它服务的这个城市却从没有什么规划和设计,是从杂乱无章中成长起来的。规模庞大、布局严整的山庄与市域狭小、布局凌乱的市区形成强烈对比。民谚“皇帝之庄真避暑,百姓却在热河也”,说的就是这种情况。

这种情况直到建国后很长时间都未有改观。1949-1952年,全市基础设施投资累计只有332万元,到1978年,基建投资也只有562万元。改革开放后,承德城市化水平虽逐年提高,但整体水平不高。

如果说2000年是承德历史上一个关键节点的话,那么对承德城市建设而言,2006年显然可算另一个关键时间点。承德的规划热潮从这一年开启。

承德官方的发展冲动、政绩冲动也体现在了那几年名目繁多的规划当中。无论是战略宏观层面,还是专业细分领域,均会出台一份相应规划。这似乎成为官方一种习惯性动作。

2008-2010年两年多时间内,承德还先后筹资两亿多元聘请国内外一流设计单位和专家编制完成了城市总体规划等各层次各类规划78项。这些造价不菲的规划往往难接地气,执行难,甚至因规划频出使得规划间相互交叉重叠、“打架”,一些被“束之高阁”。

虽然现实当中承德的城市建设还是取得了长足发展,城市规模不断扩大。中心城市建成区面积从2000年的35.2平方公里扩大到了2015年的112平方公里。

但与此同时,也出现了区域发展不均衡、交通规划不合理、公共配套设施跟不上、破坏生态和历史文化环境等问题。整个城市的生态系统紊乱,环境恶化,与“山水”严重脱节,造成资源极大浪费。

方塘智库认为,承德城镇化水平不高、规模偏小、功能不完善、产业不发达、集聚能力弱等现实状况显然短期难以改变。这就尤其需要主政者摆脱短期行为,“功成不必在我”,树立“精明增长”“紧凑城市”理念,不断提高治理能力和水平,提高城市发展质量和效益,使其真正起到现代化建设“火车头”作用。

全域旅游与景城互动发展

2005年,专家首次提出“环京津贫困带”概念,引起广泛关注。最后各方总结认为基础设施落后、生态环境脆弱、产业基础薄弱是导致这一现象的主要原因;实现这一地区脱贫事关京津冀协同发展战略成败。

对张承地区特别是承德而言,政策性致贫因素或许更多一些。

承德贤达萧玉田说,建国后承德经济曾相对发达,好于当时的北京远郊县。随着1960年密云水库建成,承德逐渐成为北京生态卫戍区;1960年代末对苏关系紧张,承德地处战略要地,与张家口长期被列为军事控制区。像丰宁作为首都北大门,1985年前一直是军事禁区,驻军人数最多时相当于当地人口的三分之一。这些地区很长时间基本不修路,不通电,不摆项目,导致工业基础薄弱,基础设施和社会建设严重滞后。丰宁甚至直到1998年才获准对外开放。

承德全市八县均属燕山-太行山特困片区及环首都贫困带,贫困面较大,贫困程度深,在京津冀协同发展过程中以产业化、市场化方式扶贫将是重中之重。

当然,和全国很多贫困地区一样,经济发展落后往往也会为这些地区保留下相对较好的山水和自然环境,文化资源破坏相对来说还比较轻,只是大多处于未被开发的原始阶段,文旅产业发展和旅游城市建设在新的发展时期往往成为可委以重任的领域。

在各种“标签”“名片”中,承德或许更看重“国际旅游城市”这一定位。只不过,直到目前承德旅游业不温不火,所占经济比重也不大。

1978年后,承德与北京实行“旅游捆绑”,是国家主推的国际旅游线路。在旅游业并不发达的1980年代,承德可与南京、苏杭等城市并驾齐驱。但随着旅游业由“外事接待型”向“经济经营型”转变,随着新兴旅游热点的崛起和竞争加剧,承德的吸引力、竞争力被弱化,市场份额逐年减少。

此外,旅游资源分散、分割管理,产业链条短,未能摆脱“自然发展、门票经济”依赖,导致承德旅游发展缓慢,多年停留在一季游、观光游的初级阶段。

数据显示,2015年全年承德接待境内外游客3349.6万人次,比上年增长14.3%。其中境内游客3318.4万人次,增长14.4%。境外游客31.2万人次,增长1.6%。实现旅游总收入338.2亿元,比上年增长27.8%。其中境内游客收入330.5亿元,增长27.8%。境内外市场差距明显。

在旅游收入提高、旅游人次增加的繁荣掩饰下,承德国际旅游竞争力较弱、客源市场较窄、管理运营严重滞后等危机日渐显露。根据旅游地生命周期理论研究,承德这个老牌旅游城市正处于衰退或重新复苏、不进则退的十字路口。

文旅资源只是产品的胚胎阶段,一个生涩的文旅资源即使再优异也撬动不了区域振兴。市场先行是文旅产业重要的发展规律,只有先把大量游客导入市场,有了客源,投资商才有信心,敢投资。反之,基本客流量不足,投资商会胆怯。

另外,文旅产业项目投资风险大、回报周期长,在产业发展初期,需要政府强力推动,尤其在基础建设、配套设施等方面给予政策和资金上的大力支持。

针对承德的具体情况,方塘智库建议有关方面应摆脱“山庄”观念束缚、皇室情结,摆正与北京关系,摆脱追求高大上的思想,立足自身资源和优势,以人为本,同时发展全域旅游和推进景城互动发展。

另外,回顾承德旅游乃至城乡经济的发展,交通是长期制约瓶颈之一。如承德游客近年的增长显然得益于2009年京承、承秦、承唐、承朝等高速公路通车。

对于国际旅游城市而言,“进得来、出得去、散得开、行得通”,方便快捷的内外部交通是其发展的重要支撑,也是重要基础。

随着承德“两环十射”高速公路网、“一环九射”铁路网、“一运六通”航空网的加快构建,有了高铁和机场后的承德,其公路、铁路、民航互为支撑、四通八达的立体交通体系将逐渐形成,加上2015年10月正式开关的承德海关,承德建成国际旅游城市的目标值得期待。

方塘智库认为,在进行了新一轮政经周期更迭,并对政经资源、形势及整体政策进行了再梳理,再确认后,承德能否在新常态下抓住机遇、固本培基,成长为一个真正意义上、有竞争力的城市实体,值得持续关注。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

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