文︱蒋伟涛(方塘智库新型城镇化研究中心研究员)

马克思主义的经典理论是经济基础决定上层建筑,但是目前中国的广大乡村,尤其是中西部的乡村或多或少都存在一定程度上的乡村政治问题。这里面既有小官巨腐的问题,也有乡村混混治村问题,也有村乡利益和谋问题,更有乡村选举贿选问题,这些政治问题在一些人看来都是很小的事件,但是对于广大村民来说是对基层政权的信任问题,所谓“基础不牢、地动山摇”,一定要重视乡村政治问题。

前段时间刘晨博士的《乡村政治真的无解吗?》一文在网络上引起热烈讨论,微信里王君柏的《剧烈变迁中中国农村所面临的现状》文章提出的“象征性的自治与行政”、“ 分裂的村委”、“ 村委与民争利”等现象也让很多人感同身受。这些一个个的个案每一次都冲击着国人的心灵。

对于乡村政治镇,真的无解吗?想要了解乡村政治的答案,第一个需要解决的事情就是乡村政治的现状原因和解释,这是研究和解决问题的基础环节。

乡村的现实问题:基层干部豪强化

对于基层社会的权力结构,一直是学者关注的中国问题之一。美国著名学者杜赞奇认为,除赢利型国家经纪外,在华北农村(1900-1942)还存在着“保护型经纪”,即“村庄自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的其它任务,以避免与赢利型经纪(村民认为他们多是掠夺者)打交道。”

杜赞奇站在农民的立场上以利益保护为区别标准,划分出赢利型国家经纪和保护型经纪两种理想类型。但是随着时间的流逝,进入新世纪的广大农村已经不存在保护型国家经纪,而且还由于国家权力的虚空状态出现了赢利型乡村经纪。

我们不想否认农村选举等自治制度的安排的初衷,但是效果在一些乡村并不理想。可以说,随着现代国家政权建设的逐步深入到农村基层社会,在国家村民自治制度的安排下,逐步让乡村赢利型经纪人员合法化、制度化、利益化。

在某种意义上来说,乡村赢利型经纪人员的出现,并非完全是国家政权延伸至基层社会的产物,既是现代形态的国家政权建设的需要,同时也取决于基层社会是否存在较大范围的获利空间。乡村赢利型经纪人员的出现,当然也是利益驱动的结果,不过由于其成本付出的低水平,所以,哪怕获利的空间很小,依然是“合算的”和“合法的”。

另外一方面,乡村赢利型经纪人的出现,也是因为乡村社会民间权威力量的弱化,所以其可能采取以保护型经纪人员面目出现的策略,行赢利之实。

学者吕德文指出:

近来的基层治理失序、权力失控主要表现在渐渐形成了庞大的“灰色社会”,其成员主要包括半正式的行政人员,赢利型的基层领导人,不法商人,“混混”等,他们既非传统的保护地方利益的精英,又非维护国家利益的体制精英,而是寻求个人利益最大化的“地方豪强”。在地方资源资本化的过程中,“地方豪强”采取各种手段承包工程项目,积极承接国家向地方的利益输送,他们往往通过各种巧妙手段攫取公共利益,强占他人权益,隐蔽地控制地方社会。而一些享有资源和地缘优势的地方成为资本的宠儿,不法官员从中寻租,基层官员为了自身利益,也倾向于默许甚至借助“地方豪强”的力量,采用非正式的手段治理社会,为了实现政绩,甚至不惜执法犯法。(吕德文:《基层权力失控的逻辑》,载《南风窗》,2012年第14期)

在我们调研的豫东某些村庄,部分乡村的村委会主任、村支部书记以及组长利用自己的有限职权进行无限扩大,扮演着乡村混混的角色,无论是上世纪八九十年代的收缴税费、收公粮、计划生育还是现在的低保政策、良种补贴、农机补贴等,他们都把乡村地方资源转化为个人谋利的工具,并在此过程中赚取利益。

这些乡村混混占据着乡村自治公职,往往很多是家族、宗族、豪强的代表,可以称他们为“地方豪强”,这些“地方豪强”采取各种手段承包工程项目,如乡村公路、乡村机井、乡村桥梁等,积极承接国家向地方的利益输送,他们往往通过各种巧妙手段攫取公共利益,强占他人权益,隐蔽地控制地方社会。“地方豪强”往往与地方黑势力、乡村混混以及政府官员等利益相连,共同组成基层灰色社会。

有学者通过研究东北四所监狱的“民事转刑事”案件中的犯人的问卷调查和结构性访谈,认为现在乡村社会,存在着一类既标志着民间秩序整合力量在某类情境下的失败又没有被国家法系统处理和吸收的特殊纠纷,在传统的民间法和国家法遮蔽下的“强力人士”在乡村权力结构中的凸显和对权力的垄断,“强力人士”“豪强化”向下瓦解传统秩序的力量,向上瓦解着国家法秩序的合法性,从而导致国家法和民间法的双重失灵。(储卉娟:《从暴力犯罪看乡村秩序及其“豪强化”危险》,《社会》2012年第3期)

俗话说“光脚的不怕穿鞋的”,农村基层社会运转规则里,早些年有学者已经注意到农村家族势力的影响,在家族势力观点里,已经有“力量”、“拳头”的说法,目前在新世纪广大农村虽然宗族、家族的影响在历次运动化打击下依旧顽强的存在着,他们在利益的驱动下对乡村基层社会进行掌控,决定着乡村基层社会社会规则的使用。

灰色利益链的后盾:部分不法乡镇干部

在我们调研的豫东地区,乡镇基层政权与村庄精英展现的是合作的一面,村庄内部精英呈现出既分化又合作的状态。村(居)民小组是农村基层组织建设的延伸和重要组成部分,也是农村自治管理的最基本单元。一般情况下,村组长都是村委会指定的利益代言人。可以说当前一些基层官员已经异化为“厂商”性质,有强烈的逐利动机,利用自己掌握的地位、资源占有国家资源。

“地方豪强”与乡镇不法官员这两个食利阶层有明显的合流趋势,或者豪强慢慢“政治化”,成为基层行政中的新代理人,或者基层官员“去政治化”,成为灰色利益链条中的一环。他们构成稳固的利益联盟,是灰色利益链条的两个主体。基层政府官员一般提供政治上的支持,比如支持某人参选村委会并当选,对于为完成乡镇政府事务的村委会侵害村民上访行为进行正式或非正式的权力打压。可以说基层政府官员属于政治精英,政治在这里主要是指政府权力,村民自治权力不在此范围之内。他们手中有权,利用政府公共权力,甚至调动派出所等执法部门进行。

村委会委员虽然属于更低一层次的政治精英,但在实际生活中作为“经济人”,把追求经济利益和家族利益作为自己的主要目标。目前各地报道中的“贿选”事件络绎不绝,可以解释这些参选村委会人员的实际获利基础行动。因为按照现在的实际情况,当选村委会一个月也就是三四百元的补贴,这些补贴远不能补偿“贿选”的成本。在这里,赚取现实经济利益成为他们参选的主动力成为不需要争论的事实。这些人虽然具有家族宗族势力,但是如果没有经济做后盾,说话也是没有底气的。

在豫东周边调研中,我们明显感觉到村委会党支部书记、村主任等在其所在地的村庄,其在经济上都是数一数二的,具体表现在开的车、住的房、吃的饭、穿的衣等等。

作为基层政府官员的政治精英和作为法定的农民代言人的经济精英,在完成上级部署的工作任务、办理涉及村民利益的公共性事务等方面具有天然的利益契合性。

基层政府作为国家政权建设的末梢,受“天高皇帝远”的思维和国家行政权力层级多的影响,基层乡镇干部在工作之中,很容易在压力型体制下与乡村基层自治组织以及精英阶层联合起来,产生利益合谋,结成利益共同体。

有学者指出,基层政府大规模的财政转移支付及主动的招商引资,又强化了基层的隐性权力,它们掌握着大量的国家政策信息,还部分掌握了分配国家资源的权力,让它们拥有了“选择性政策执行”的权力,有更大的空间进行弹性行政,为基层食利阶层提供利益输送。甚至有的地方为了弥补基层行政力量的不足,“地方豪强”被纳入基层权力的运作过程中,比如,吸纳他们成为人大代表、政协委员,支持引导他们成为自治组织的领导人。

在政治官场中,官员与基层百姓的交往或联系,一般在遇到“事件”的情形下,会结成一种社会关系网络,从而形成一个一个的“小圈子”。 两者完美的结合,是目前基层社会不争的事实。从根本上来说,当前的基层社会利益格局是以基层权力为核心的利益网络。

选择性执行政策:乡村干部的“消极”和“积极”作为

对于村干部在农村的现状,我们在豫东以及周边地区调查研究和实地生活过程中,也发现当地若干村干部涉嫌黑恶势力的现象,同时更多的是村干部违规问题,主要表现在靠执行相关国家政策收取钱财或者勾结黑恶势力对“不听话”的村民给予打击报复。

部分村干部执行国家的政策可以说是以利益为指向。对于有利于自己利益的政策,主动寻求作为。如“逼民致富”发展经济,计划生育政策中收取钱财换取人口指标,违法把耕地出租给开发商收取租金,强迫农民买地建造小商品房出售,殡葬中以收取钱财的形式不执行政策,把低保指标给那些送礼物的且差不多符合政策的家庭。对于不利于自己利益的政策,主动消极无为。比如发展农村经济,对农村养老纠纷的消极被动解决,对九年义务教育的弱监督,对邻里纠纷产生的治安事件等的消极处理。

可以说部分村干部在执行国家政策过程中,以利益为考量的“选择性执行政策”现象,出现了政策“漏斗”效应和政策“绝缘层”效应,国家政策在最低层被走样了是一个不争的事实。

美国历史学家杜赞奇曾经对国家政权“内卷化”有过深入探讨。他在研究民国时期乡村政治状况时发现,随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出,农村政治领域出现了真空,地方恶势力就进入了乡村政治之中。这些地头蛇、恶霸、地痞、无赖等为非作歹之徒与地方政府的官员结成同盟,一方面帮助地方政府盘剥农民,搜刮资源,似乎是强化了国家能力;另一方面利用与政府的联姻以为国家征收税费为名中饱私囊、横行乡里、欺压良善,造成国家政治经济资源的流失。他们对地方政府官员有极大的腐蚀作用,许多地方政府官员逐渐放弃了原有的政治角色,蜕变成身着官服的恶势力,不是管理服务农民,而是鱼肉农民。杜赞奇把这种国家能力貌似增强实则衰退的矛盾现象称为“内卷化”,即国家退化。(杜赞奇:《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》,1996年版,江苏人民出版社)

学者周飞舟博士通过对税费改革过程中政府间财政关系的考察,也发现过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付。在这个转变过程中,基层政府的行为模式也在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。(周飞舟:《从汲取型政权到悬浮型政权:税费改革对国家和农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期)

“千里之堤,溃于蚁穴”。上述现象虽是个例,但性质恶劣,影响深远,值得警惕。当前,我国正处于社会转型期,尤其是在广大农村,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,一些黑恶势力趁机通过掌握农村基层政权谋取非法利益的苗头有所暴露。

鉴于黑恶势力插手农村事务的巨大危害性,亟需各级从换届选举这个源头扼杀黑恶势力“掌权”农村的企图,筑牢党在农村的执政根基。

事实上,相当一部分村干部曾经有过犯罪记录成为另一个不争的事实,这些人即使可以痛改前非,但是能否带领乡村去致富也是打一个大问号。我们建议在《村民委员会组织法》对村委会成员资格标准加入“没有违法犯罪记录”。

转型期中国乡村政治结构的变迁过程是乡村社会关系“从身份到契约”的转变过程,乡村社会基本政治主体正在实现从“家庭”到“单位”,再到转化为“原子化”的个人,这种身份的变化是因为家庭联产承包责任制的推行造成的经济独立,村民被“分化”形不成集体力量与强大的基层权力相对抗,成为市场经济政策现代化下的悖论。此种经济独立背后,一旦村委会不是以集体利益为存在理由,其行动逻辑不是让村民富起来,而是异化为自己和周围利益圈子先富起来,甚至是看别人富起来眼红,进而采取各种非正规手段直接从村民身上攫取利益、掠夺资源等,就会成为黑恶势力,形成基层灰色社会,危害一方群众安危。在这一过程中,村民究竟觉得生活日益提高还是下降只能凭其自我感觉,而不是靠官方数字的公布发布。

乡村政治的多元治理出路

一是规范自治选举。对我国的村委会选举中到底有多少是较规范的民主选举各方面的评价不一。在导致这一现象的诸多因素中,乡镇政府官员对村委会选举的影响作为一个关键因素已为众多学者所关注。

李连江在分析村民自治的阻力时认为,阻力主要集中在县乡两级政府,其中尤以乡镇干部对村民自治的反对态度最为强烈;王旭发现,基层选举取得的成效取决于政府官员在组织、指导、监督村民选举中扮演的关键角色;胡荣的个案研究描述了乡镇指导小组在选举中的角色和作用;吴理财的选举观察个案中发现,县级政权和乡级组织在选举行为上表现出高度的一致性,并指出县级组织对乡村干部干扰、操纵选举表现出“高度宽容”的原因在于县乡形成利益共同体(吴理财:《制度设计、变形及其原因浅析》,载《村委会选举观察》,李连江编,天津人民出版社2001年版)。

在这里,我们主张不要在到底有多少村庄执行了严格的选举程序进行争论,也不去争论到底有多少村委会主任是村民事实上认可的,因为这些数据不可能统计出来。务实的做法是规范村委会选举程序,制定完备的村委会选举细则。比如选举过程中的几个关键环节,在竞选阶段实行竞争性施政演讲,让为民办实事的内容承诺给村民,投票阶段实行严格的秘密写票间等等。如果规则全国都一样,违背了程序就要作废重选,违反的给予惩罚,可以更好的把那些为民办实事的村民选举出来。

二是减少行政层级。著名学者郑永年提出,要缩减政府规模,下一波行政体制改革的另一个可能的重大突破口在于缩短行政层级,行政层级太多大大影响了行政效率。

行政就是政策执行,“执行”就是经济学意义上的“交易”,那么多行政层级,政策从中央到地方,要经过多少次“交易”。行政成本因此非常之大。更为严重的是,这些“交易员”(也就是各级政府)从经济学假设看都是自私的,根据自己的利益来修正政策,这导致了政策变形。当然,种种形式的“交易”机会也为这些“交易员”(政府官员)制造出大量的腐败的机会。中国财政资源集中于中央,从中央一级一级地向下分配,每分配一次,也就是每交易一次,就增加一次腐败的机会。

三是建立公示制度。广泛宣传中央政策,建立严格的层层公示制度,严厉打击不遵守规则的官员。对于目前部分政府私自截留占用涉农款项的事情,影响了民生的改善,需要严加治理。

笔者认为可以实行严格的层层公示制度,比如低保补贴,民政部作为主管部门在网站上公示下拨到各省、自治区、直辖市的款项;对于省级单位来说,如河南省,在省政府网站上公示中央下拨低保款项具体分配到地级市的具体数据;以此类推,考虑到一些乡镇政府没有网站的实际情况,对于县级政府除要把各乡镇的低保补贴款数据网上公示,有条件的可以把各村下拨低保款项在网上公示。各乡镇政府必须把各种低保补贴人员在全乡张榜公示,避免贪污、截留的出现。

以上各数据都需要能与上级的数据相吻合,对于出现误差的数据给与说明,对于违反规定的干部严厉制裁。

四是规范回避制度。北大社会学系博士冯军旗撰写的《中县干部》提出“政治家族”在当地相当普遍,占据了各部门的重要职位,令人触目惊心。家族政治对基层权力的垄断,固化了原有的社会阶层,令普通家族出身者更难凭借才干获取政治前途。

政治家族在当地形成了地方利益集团和势力集团。政治家族还造成了干部仕途上的不公平。政治家族子弟仕途上的通畅,使得平民子弟干部感觉不公平、不公正。

这就需要严厉基层公务员的招录制度和回避制度。其实回避制度大体说来主要有三:亲属回避、地域回避和职务回避。尤其是地域回避,规定官员不得在本籍任职。也就是说,官员的籍贯不能与他的任职相重合。新常态下,应该实行彻底的“公务员回避制度”:一是公务员不得在原籍贯地和成长地的县级及以下各单位做公务员及从事相关行政工作;二是每一级政府主要领导的子女不得在父母曾任主要领导的地方做公务员和任职。以此彻底斩断地方保护主义、地方利益集团的温床。

重识乡土中国

唯有重新发现,方能洞察本质,进而启示未来。“重识乡土中国”是方塘智库新型城镇化研究中心高级研究员蒋伟涛先生进行的基于乡村变革的新型城镇化专题研究的成果专栏,致力于通过全球化、互联网、城市化、技术革新、资本入场等多重时代背景下,多维度、宽视野、系统性求解中国乡村变革的未来。

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