文丨蒋伟涛 (方塘智库新型城镇化研究中心高级研究员)

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《深化农村改革综合性实施方案》,在我们看来,这是我国新阶段、新时期针对农村改革顶层设计最新的最具价值想象空间的战略文本之一了,是农村经济社会发展关键时期的关键部署。

方案指出,在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区,探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能,开展实行“政经分开”试验。

“政经分开”成为当下的热门话题,寄托了对农村深化改革的期望。

“政经分开”的广东南海实践

2011年初,广东省佛山市南海区启动了以“政经分离”为核心的农村综合改革。2012年南海农村“政经分离”改革获广东治理创新奖。

南海区的改革不是一日练成的。南海是康有为的故里,早在1980年1月10日,当时社会上“姓资姓社”的争论还没结束,南海县委书记梁广大就带队敲锣打鼓到万元户家贺富。1983年初,南海县委、县政府专门下发红头文件,表彰600名专业户、重点户。梁广大被时任广东省委第一书记的习仲勋称为“梁胆大”。

经过三十多年的改革发展,当地经济发展已经走在全国县域经济的前三甲,村集体、村民“腰包”鼓了起来。截至2011年底,南海村(居)集体经济组织经营性资产达260亿元,集体经济组织可支配收入51亿元,社员股东当年的人均分红超过3100元。农村经济总收入曾占到全区经济总收入的70%-80%。

经济发展了,但是遗留的问题一个也不少,比如乌坎事件,更是让人们加深了对邓公“发展起来的问题并不比不发展的问题少”论断的理解。

这些问题的根源直指没有变的人民公社时代留下的管理体制———村党组织、自治组织和经济组织三位一体。这种体制遗留下来的最大问题就是三驾马车的驾驶人同属一个人,这种体制一方面使村委会村务管理功能弱化,也使集体经济组织得不到充分发展,另一方面面对集体经济这块“肥肉”,一个人容易发生贪腐行为。所以谁掌握了村的行政权,谁就掌握了村的经济权,异化了村民自治。

党组织、自治组织、集体经济组织这三者长期死死地捆绑在一起,以经济发展为唯一目标,它们高效、快速,但久而久之,弊端越发凸显。

乌坎事件基本道理如出一辙,乌坎事件正是起因于村干部在未经村民允许的情况下变卖土地,贪污腐化,从而失去了村民的信任。集体经济组织绑架了自治组织不是空话。

2011年年初,南海出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等8个文件,并于当年村(居)委会换届选举前实施。此次改革,共有6项主题,分别是农村体制、农村社会管理、农村集体资产的经营、村民社会服务、农民住宅以及农民的福利保障。

南海区城乡统筹办的总结是,这次改革的逻辑,就是先打破农村“政经混合”的体制,实现“政经分离”。在此基础上,实现集体经济的独立运行,以及自治组织自治功能的“回归”,进而加强社会建设,实现城乡统筹发展。

“政经分离”之后,农村的党组织、自治组织和集体经济组织,职能各自归位。其中党组织的主责是“三务一监督”(党务、政务、服务和监督);自治组织的职责是围绕“治以自治、断以法尊”的目标,回归到社会事务管理;集体经济组织则负责集体经济的经营管理。尤其是大家关注的村(居)集体经济组织领导人产生,按照改革细则,由“股东”们选出负责人。

在南海的改革设计中,村集体经济组织的负责人,任期5年,以别于村“两委”3年一届的任期,且村委会成员不得担任村集体经济组织的领导成员。

在推进“政经分离”的过程,几乎所有人都在关注党支部作用的发挥。南海在“政”方面,推进直联制,强化党组织在基层治理中的领导核心作用,并融入网格化治理的现代手段,党组织做好四件事情:夯实党务、落实政务、创新服务、健全监督,进一步强化其领导核心地位。在“经”方面,推进集体经济市场化,推进集体经营性土地入市,以及股权“固化到户”。

富裕村庄的“政经分开”改革更迫切

在我国农村,村党支部、村民委员会、农村集体经济组织是三类最重要的基层组织,但是三者之间职能不同,性质各异。

根据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动,领导村民委员会、村集体经济组织。

同时根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民委员会是基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

而农村集体经济组织还没有专门的国家立法,根据《宪法》和《农业法》等法律,农村集体经济组织是我国农村集体经济制度的主要组织形式,它的主要职能是做好集体资产的管理工作,使集体资产得到合理利用和有效保护,并确保集体资产的保值增值。

三者职责不同,但是很多地方都是一人驾驶三驾马车,缺乏有效监督。比如2000年以来,北京市倡导农村党支部书记和村委会主任“一肩挑”。2013年北京市村委会换届选举结果显示,北京市村党支部书记兼村主任的比例为65.7%,北京农村还有许多村党支部书记兼任集体经济组织负责人。

三个职务“一肩挑”,有其突出的正面效果,也有明显负面效果,比如2014年7月,中央巡视组针对北京市巡视后反馈,发现北京“小官巨腐”问题严重。其他地方也存在这些问题。绝对权力绝对腐败,这条政治学的黄金定律,在村庄政治中同样适应。

但是政经分开也不是对所有的村庄都适应,是有发展阶段的。《深化农村改革综合性实施方案》指出,实行“政经分开”试验的地方是在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区。

在方塘智库看来,如果说,对于那些没有富起来、且集体资产很少的村集体来说,“政经分离”的改革预期是要解决发展落后和转型升级的增量问题的话,那么,对于那些已经富裕起来的乡村经济实体而言,可能更为迫切。

改革开放以后,农村经过一轮发展,类似于华西村和广东沿海部分村庄积累了一定经济实力,正在步入城市化进程。但是建立在旧有乡土治理观念上的管理体制已经不能适应其发展需要,越来越暴露出很多问题,目前各种矛盾交织,各种“权”“利”不明晰,集体经济发展受限,发展理念落后、方法单一,资源无法激活。

要以建立现代企业制度为目标

“政经分离”是让农村的党组织、自治组织和集体经济组织各司其职,打碎了人民公社时期遗留的不明晰的管理框架,建立符合城市化发展要求、与市场接轨的管理架构,这无疑是一项有益探索,更是值得期待的。

但是,摆在“政经分开”试验工作面前的形势依然严峻。尤其是在一个人口总量多、农村人口基数大的国度,还存在着农村人口文化素质的参差不齐、地理位置和生存环境的条件各异、贫困人口基数和基础设施建设的差异等问题。

因此,开展“政经分开”工作仍还需要注意以下问题:

一是以建立现代企业制度为目标。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求,从实际出发,深化改革、完善并推动落实包括财务管理、合同管理、民主决策、民主监督、奖惩激励等各项制度,进一步规范集体经济组织的内部法人治理结构,保障集体经济组织成员所有权、参与权、监督权和收益分配权。

按照建立现代化企业制度的要求,以村级经济联合社为核心,使集体资产由产权安置改为集体资产作为村委会法人股,把部分股份转给村民作为自然股,按股分红,改村民为股民,明晰个人资产与集体资产份额、明晰产权。

从这个意义上来讲聘请职业经理人来管理应该是未来发展方向,国家应该对职业经理人队伍建设提供标准和规则。同时建立由村民选举监事会进行监督。通过以上资产划分,也使广大村民参与管理、参与监督,有效防止村级集体经济流失,解决“集体所有,谁也没有”的历史性问题。

二是以农民利益至上为核心。政经分开对于村民来说拥护的理由就是利益的最大化,政经分开的策略,就是激活存量,为农村的发展松绑,让村民(股民)能够更好地分享国家经济长远发展的成果。

目前大部分经联社发展仍依赖物业出租和集体土地转承包带动的粗放型增长模式,主要精力也都集中在集体经济收益的“二次分配”上,忽视了产权建设和市场运营。这也是当下的农村社会难以治理、爆发冲突的主要原因。

一定不要忘记政经分开的主体是当地村民,要最大限度地调动农民参与的主动性,充分尊重广大农民群众的意愿,真正发挥农民群众在村民自制选举筹集建设管理资金、选择建设项目、监督工程进度和质量等方面的作用。

同时还需要注意的是,在大力推进农村集体产权制度改革的基础上,更需要做的就是提高农村人口文化素质,强化宣传引导,加强环境保护、基础设施建设和扶贫攻坚力度。

三是以财务公开为手段。不管是以前的“政经不分”,还是现在的“政经分开”,改革的目的就是分散个人权力、建立权力制衡的管理制度,其核心应该是财务的公开化,如果处理不好,“政经分开”不会起到真正的作用。

对村党支部、村民委员会、村集体经济组织都要分别建立财务制度,实行分账管理和财务公开制度,确保公开公正透明。

目前来说村党支部财务收入主要来源是党员缴纳党费、上级党组织和财政适当补贴、社会捐赠等,其用途按照中组部颁布的《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》进行使用。

村民委员会收入主要来源于政府财政拨款、村集体经济收入合理分配等,用于加强村庄公共管理和公共服务。

村集体经济组织收入主要来源于经营管理收入、政府扶持补贴收入等,按照村民利益最大化原则,做好股权分红和公务服务设施建设等。

参考文献:

1.张英洪:《探索农村政经分开改革》,载2015年11月《京郊日报》;

2.郭建光:《政经分离解开农村死结》,2012年9月5日《中国青年报》;

3.《珠三角农村“政经分离”,破题基层治理》,载2014年11月28日《新华每日电讯》;

4.《“政经分离”试点第一村被改变的生活》,载2016年1月5日《南方都市报》;

5.罗祥:《政经分离下农村经联社可持续发展的路径》,载2014年5月5日《中山日报》。

重识乡土中国

唯有重新发现,方能洞察本质,进而启示未来。“重识乡土中国”是方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者蒋伟涛先生进行的基于乡村变革的新型城镇化专题研究的成果专栏,致力于通过全球化、互联网、城市化、技术革新、资本入场等多重时代背景下,多维度、宽视野、系统性求解中国乡村变革的未来。

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