文丨蒋伟涛(方塘智库新型城镇化研究中心高级研究员)

随着新农村建设和新型城镇化建设的持续推进,大量国家财政资金涌入农村,农村资源也不断资本化,使得农村资源密集度不断提高,一些看似不重要的职位也掌握了大量资源流量,“小官”也有了实权,“小官”也产生了巨贪。

此外,最近媒体报道村干部伤人的事件不绝于耳、屡见不鲜,同时加上中纪委和各地纪委公布的“小官巨腐”案件,村委会主任成为众矢之的。

据笔者长期在豫东地区各地的观察调研,虽然村庄里村委会主任与村民的纠纷事件看起来很小,一些事情也会有所了解,但是在熟人社会里,一些家庭形成的利益矛盾由于掺杂了人命或者金钱,还会在后世几代人身上有相关的故事发生和发展,并深刻影响乡村治理和乡村改革的有效性。

村民自治制度的异化

在当地村民看来,由于村民自治制度的安排和某些异化,村民把村委会主任看作“干部”对待,或者当作政府看待也是自然的。在整个村庄的治理过程中,以村委会主任为代表的村干部就成为一个非常关键的角色。

网上搜一搜“村委会主任”,可以发现有犯罪前科的村委会主任是否能成为村委会主任成为焦点。事实上,很多地方出现的村委会主任事件,很多都是具有犯罪前科的。

根据《村民委员会组织法》第十二条的规定,“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

有犯罪前科但是只要没有被剥夺政治权利,是有选举和被选举的权利的。但是,现实生活中就是这些具有前科的村民当选后成为“黑社会”性质的“害群之马”,加重且损害了村民的利益,并使得本就很复杂的村庄政治变得更加复杂。

村庄政治,顾名思义就是村庄的选举、政治博弈等一系列政治事务和事件的总称。形象地说,就是村民的选举与被选举权,农民的公民权(秦晖,2003;张英洪,2013),其背后集中体现之一就是村民自治中的村民选举问题。

我们经常看到的案例显示,村民选举中的家族问题、原有矛盾、利益格局、村庄恩怨等都可能成为贿选、不真实选举的理由。但是,我们在反思这些现象的同时,不得不承认的是,村民自治制度作为国家最重要的政治制度的组成部分。对于此,各地政府也具有不可推卸的责任,不拿村干部当回事的后果会产生严重的后果。

对于基层选举,很多人会上升到民主的层面来解释,认为村民素质低,不会选举,其实这是大错特错的误解,如果选举规则公开、公平、公正,我们相信大多数村民不会被现实贿选的小利益所迷惑,而会用自己的公平投出自己的神圣一票。

对于选举规程,民政部关于印发《村民委员会选举规程》的通知(民发〔2013〕76号),该文件洋洋洒洒数千言,共八章之多,但是对于选举会场的要求着墨并不多,尤其是对于选举的关键环节——划票环节规定更是鲜为人见。其实,如果规定所有的村民选举都需要通过秘密划票间来举行就可以保证更加公正。

所以,方塘智库认为,对于比社区自治复杂且掺杂太多利益关系的村民自治选举而言,基层乡镇政府不能当“甩手掌柜”,需要加强对村民自治选举程序的监督。目前全国每个乡镇基本上管理的村委会也不是太多,乡镇政府完全可以作为监督方介入到选举中来。

村庄选举与村庄利益永远是孪生的兄弟。对于村庄政治的核心利益问题,我们调研的结果与之前一些研究者的结论类似:

以“介入”的形式,外部机构帮助农民进行选举(直选)。可惜,选举的成败,又并非我们所希望的那样,要么是选举失败(直选失败),要么是取得的成果很快就被“窃取”、“篡夺”,很大部分原因不是因为农民不愿意或不积极地参与选举,而是他们是弱势群体,在强权政治面前,或者富人政治面前,显得有心无力。一旦选举成果保不住,自然也不再抱有什么希望。

村庄贪腐的“窝案”特征明显

近来“小官巨贪”现象层出不穷,并呈现愈演愈烈的态势。

人民论坛问卷调查中心基于9634份公众样本的调查结果显示:现实中的各类贪腐事件,“小官贪腐”占到了七成以上(76.17%),且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。

2015年8月11日新华社报道,湖北襄阳宜城胡咀村“两委”班子集体开会研究与镇政府相关人员一起套取扶贫资金、粮食补贴、扶持农户资金、违反财经纪律,最终所有班子成员及所涉镇政府干部都被给予处分,一案处分9名党员干部。

南昌县富山乡乡村两级干部违纪违法“窝案串案”。该案共查实违纪违法人员38名,其中正科级干部1人、副科级干部1人、村股级干部15人,涉案金额260万余元。目前,司法机关已处理20人、正在查处18人。

顺义区牛栏山镇原副镇长李某伙同乡镇干部、村干部,利用迁坟之机,套取国家下发的迁坟款21万余元后私分。北京市二中院终审以贪污罪判处李某、李桥镇政府武装部原部长申某、牛栏山镇下坡屯村原党支部书记商某分别被判有期徒刑10年。

据《农村基层违规违纪典型案例一览》文章介绍,农村村干部大多是“窝案”,无论是非法套取国家资金,还是瓜分、贪腐集体经济,都非一个人所能为。

这是有原因的,由于一些村官本来就是拉帮结派竞选上台,所以,他们更容易集体作案。而涉及到套取国家资金,则需要经过多个程序,必然是窝案。贪腐行为隐蔽。现在,直接吃拿卡要、直接侵占集体财产、直接侵害农民利益的现象已经极为少见,小官贪腐的技术含量越来越高。

比如,充分运用合法的自由裁量权为自己谋利。不少政策实施都赋予了基层干部自由裁量空间,这为一些小官的贪腐行为提供了便利。再比如,充分运用上下级之间的信息不对称的现实为己谋利。还比如,充分运用市场化的运作方式为己谋利。当前很多地方政策实施都要求进行市场化运作,尽管有公开招投标等程序要求,但这远不能控制亦官亦商的基层干部行为。

那么对于选举事件,乡镇政府是什么样的想法呢?

不管承认与否,现在的部分乡镇政府的确存在不作为的问题,很多乡镇政府不想管的现实考虑是,贯彻执行上级政策时自己有自己的利益打算,比如各种惠农款、补助款等,一些真正是村民选举出来的正直主任,是会替老百姓利益着想的,乡镇政府与一些“不听话”的村干部正好出现“利益合谋”,实现双方的现实利益。

相反,当上村委会主任的人一旦敢狠敢做,便能够为乡镇政府的恣意霍乱得到最大化的保障。基于此目的,乡镇政府对于村民自治只是打着上级的名义行关系之实。

乡村灰色利益链条的形成

村干部是研究乡村权力结构的重要视角,对于中国乡村精英角色及其行为模式的讨论,一直是社会学的一个非常重要的课题。尤其是在民主制度引入农村地区后,村干部的角色定位。在日常的治理过程中,其行为模式与角色定位等问题研究颇多(孙秀林;董海军,2005)。

对于乡村干部的角色问题,一直以来就有争议,主要分为三种观点:在日常的治理过程中,村干部是侧重于贯彻国家意志的实现,充当“代理人”角色;还是花费更多的时间从事社区服务,充当社区利益的“保护人”;还是在两者之间弹性的中间态度,认为乡村精英的角色更复杂,并不是单一的“保护人”或“代理人”,而是具有“双重”特点?

乡村干部在基层权力运作中基于文化的传承,无法离开各种私人关系,将亲情、友情、人情、面子等日常生活原则引入正式权力的行使过程当中,以实现基层组织的治理目标。

孙立平先生等人展现的华北地区定购粮的征收的过程就是一个典型范例。乡村干部将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念充分的引入,从而,舍硬求软地来实现国家的政策目标(孙立平、郭于华,2000)。

但方塘智库认为,利益乃是问题的根本,所谓“无利不起早”,村民也是追求利益的理性经济人,对于中国广大乡村干部来说,没有利益的事情一般是不会做的,伴随着利益分配的不公,往往产生灰色治理的空间。

在灰色治理中,无论是对于村民,还是对于乡镇政府,大部分行动逻辑是维系权力合法性基础上的“利字当先”。而对于村民来说,其行动逻辑无论对于村干部,还是村民也都无怪乎“利字当先”。

近些年来,党中央对乡村投入了很多的支持和政策帮助,从税费改革到农村医疗改革,从农村养老保险到“低保制度”的建立。但在大量的国家资源往基层输送过程中,基层社会的资本流动越来越活跃,地方资源资本化的趋势越来越明显,那些或明或暗支配资源的“强人”和“狠人”获得了迅速崛起的机会,基层因此形成了一批食利阶层,并催生了灰色利益链条。

这些所谓的“强人”和“狠人”要不本身就是村干部,要不就是村干部的亲戚、朋友等,这些利益既得者和村干部以及和乡镇干部之间存在着若即若离的关系是一个不争的事实,他们之间各种关系、利益交织构成以利益为基础的基层灰色的治理模式。

所以说,村干部不是以前的“豆包”了,部分已经成为“乡村硕鼠”,国家需要把他们当成“干粮”来对待了。

参考文献:

1.刘晨:《村庄政治问题真的是“无解”吗?》,载《中国乡村发现》2015年第3期。

2.《不可小觑的“乡村硕鼠”—— 青海农村基层干部违纪违法典型案例启示录》,引自 2015年10月13日《青海日报》。

3.《农村基层违规违纪典型案例一览》,引自2015年7月8日环球军事网。

重识乡土中国

唯有重新发现,方能洞察本质,进而启示未来。“重识乡土中国”是方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者蒋伟涛先生进行的基于乡村变革的新型城镇化专题研究的成果专栏,致力于通过全球化、互联网、城市化、技术革新、资本入场等多重时代背景下,多维度、宽视野、系统性求解中国乡村变革的未来。

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