文 | 蒋伟涛(方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者)

在国家谋划“十三五”和即将全面建成小康社会的背景下,农村扶贫问题和农村综合性改革问题再次持续升温。

在新型信息化、工业化、城镇化、农业现代化的背景下,“三农”问题亦成为“十三五”规划的重中之重。

其中,农村经济发展中的农村集体经济作为农村经济发展乃至农村综合性改革的“发动机”角色,更是关键中的关键。如何壮大集体经济并带动农村可持续致富发展,对于农村改革的公平发展、基础保障以及促进农民群体稳定性等方面的价值和意义迅速凸显出来。

另一方面,随着利率市场化、汇率自由化、多层次资本市场建设等金融改革开放政策加快推进的大背景下,国家金融监管部门出台政策,打破了各类金融机构资管业务的分割局面,行业准入逐步放开,资产管理行业大发展的黄金时代正在来临。

顺势而行。2014年9月底,中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案,提出“积极探索集体所有制的有效实现形式,不断壮大集体经济实力,不断增加农民的财产性收入”。

11月2日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》。该方案明确提出,在“加强和创新农村社会治理”部分之“加强农村基层党组织建设”,又提出要“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能,开展实行‘政经分开’试验,完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”

方塘智库认为,农村改革恰逢资产管理的黄金时代,如何以市场化为方向,利用各种金融资本,引入先进经营理念,激发农村集体经济的内生活力,逐步探索市场经济条件下农村集体经济的有效实现形式,这方天地大有可为。

农村集体经济发展迎来重大变革契机

在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中,将农村集体经济组织的改革放在了农村改革的“关键领域和重大举措”之“深化农村集体产权制度改革”篇章进行大段论述。

同时,把农村集体经济组织制度上升到“实现农村治理能力和治理体系的现代化”的高度,提出“在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度,与村民自治组织制度相交织,构成了我国农村治理的基本框架,为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑”论断。

在方塘智库看来,这些重大论述为农村经济经济发展提供了重大理论突破,对于破解农村增收难、致富难、脱贫难等具有不可估量的意义,接下来,有必要对这些改革举措和理论论述进行深度分析和研究,提出更加具有可操作性、详细性的举措。

农村集体经济组织,是指对土地拥有所有权的经济组织,产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造,在自然乡村范围内,由农民自愿联合,将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有,由集体组织农业生产经营,农民进行集体劳动,各尽所能,按劳分配的农业社会主义经济组织。

后来人民公社解体后,生产队一级组织仍按原规模延续下来,但名称有的已变化,各地称谓不一;其经营方式,已由原来的集体经营按劳分配变为现在的家庭经营了。

1982年《宪法》规定,将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制,设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。

但是,1984年底我国基本完成由社到乡转变,绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动,所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立。同时在生产大队的基础上设立自然村,在村设立村民自治组织村民委员会。

当时的农村改革的不彻底,农村集体经济组织的规范性政策法律法规没有被提上议事日程,所以对农村集体经济组织的管理及其活动处于由村民委员及其村民小组代管状态。这也为以后政经不分埋下了隐患。

对于乡级基层政权来说,它也是从事集体经济活动的经济组织,主要控制的集体资产为解放后全乡范围内农民投工、投劳或通过撵地投入土地形成的公社医院、学校、场镇、电站、农机站、供销社电影院等等公共服务设施及企事业单位资产。

而自然村基础上的生产大队实际控制的资产,应为村下属各生产队成员通过投工、投劳或者通过撵地投入土地资源形成的大队小学、大队办公室、广场、道路以及村办企业等资产。

生产队为纯粹从事集体经济活动的经济组织,其所有的资产包括农村的绝大部分耕地、道路、河道、灌溉设施、办公室、晒场、水碾等等资产,控制或者所有资产的比例应占到农村资产的99%以上。

在人民公社、生产大队和生产队这三种集体从事农业经济活动的组织中,生产队是基础,拥有包括土地、耕畜和农具在内的大部分的而且是主要的生产资料。所以,一般意义上的农村集体经济组织是指生产队(也就是相当于现在村民小组一级)。

农村集体经济组织在《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》等法律中只提出一个名词概念,这对集体经济组织的发展构成了一定程度上的不明确。

目前来说,集体经济组织概念、集体经济组织资产构成、集体经济组织成员资格确定、集体经济组织资产的增值等成为引发诸多乡村矛盾纠纷的诱因,直接影响农村产权改革,需要迫切解决。

而且,对于资产而言,其价值以及增值保值是资产存在的核心构件,为此,新一轮农村改革中集体经济组织资产的增值成为关键的关键。

解决农村集体资产所有权虚化问题时不我待

很显然,中央已经意识到农村治理中“政经合一”模式存在的严重问题,如果不加以规范和剥离,在当前的村民自治现状下势必出现“监守自盗”,危害村民权益的事情发生。甚至更严重一点说,部分农村集体资产已经成为村干部的“自留地”。

据2014年10月28日《人民日报》报道,湖南吉首市一名村干部在因贪污公款被查后,竟然理直气壮地反问:“我当村干部不就是为了捞两个吗,这怎么还违法了?”

“当村官就是为了捞钱”的法盲思维和权力癔症,令人惊诧莫名。村干部在大部分地方的工资补贴都不算太高,但是每一届的村委会换届选举,我们更多的看到的是贿选、拉票、造假,甚至动手伤害竞争对手和“不听话”的村民时事件发生。这就让我们不得不思考,这个所谓的村干部背后到底有多大的利益。

更综合的思考是,随着农村集体经济不断发展,由于村委会的人员素质以及一直沿用传统的管理模式,农村集体资产所有权虚化问题日益突出。加之监管手段滞后、管理体制不完善,大量集体资产被少数的人(多数是村干部亲属)经营、占用,流失现象严重,大多数村民不但得不到收益,甚至连知情权也未落实,引发了村民的严重不满。

越来越多的媒体公开案例显示,类似村干部把农村集体资金、资产、资源“三资”挪进自己口袋的侵占现象日益凸显。更不用说那些城乡结合部,因为拆迁、征地,村集体掌握着大量的耕地补偿款、拆迁补偿款,或者说是掌握着与政府谈判的关键纽带,手里掌握利益和资源的村干部成为资源的实际掌握者和分配者。

《人民日报》这篇报道称:有的村存在会计、出纳不分家,账、钱、权由村支书一人掌管;有的村集体资产往往流向村干部的关系户,普通村民不知、不问、也问不了;有的村集体资源成为村干部自家资源,有多少、在哪儿、谁在用,都是一笔糊涂账。“村庄里的腐败”正成为基层治理亟待重视的命题。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文日前表示,“农村非资源性的经营性资产,数量是很大的,几万亿元的资产过去确实在一些地方没有管好,被少数人控制,利益也没有让农民共享。”

方塘智库认为,实行“政经分开”试验,剥离村委会对集体资产管理已经成为共识,由有经营能力的专业机构对集体资产进行管理,实现保值增值,既可以提高经营效率,也可以缓解矛盾冲突,提高农村基层治理水准。此可谓正当其时,时不我待。

对内建立股份制是农村集体资产管理的基础

农村集体经济要适应市场经济的竞争规则,利用市场的资源配置作用,彰显农村资源的市场价值,基本思路是以产权明晰化、资源资本化、要素市场化和运作规范化的“小四化”推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“大四化”实现,促进城乡要素平等交换和农村资源市场化配置。其中,明晰产权是核心。

当前,我国市场化改革向纵深推进,农村集体资产归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅等问题凸显。目前虽然部分农村的集体资产不多,但是在沿海发达地区以及城市周边的乡村,随着城市化确有相当一部分农村的集体资产超过百亿,如何盘活资源,普惠到老百姓头上是急需解决的问题。

方塘智库认为,农村集体资产管理需要解决好内外两个问题,做到“双管齐下”,才能做好这项工作。对内改革建立股份制是农村集体资产管理的基础,这主要是解决“蛋糕如何分配”;对外改革建立信托化、委托化等资本经营制度是农村集体资产管理的关键,这主要是解决“蛋糕如何做大”,两者互相支持配合。

更具体而言,根据农村资产多、资产分散、人员庞杂、利益格局分散以及农村经济特点,可以在全面对集体资产清产核资和产权界定的基础上,引进现代企业改革的模式,进行股份制为主要形式的综合改革,建立公司法人治理机构,对集体资产进行有效配置,用市场化经济管理手段代替传统行政式管理手段。

首先需要清晰界定产权。以稳定完善农村土地承包关系作为前提,将尊重农民意愿作为基本遵循,建立健全土地承包经营权确权登记颁证制度,做到承包地“面积准、四至清”两个明确,实现“人、证、地”三个相符,把好摸底关、登记关、颁证关和建档关等四个“关口”,依法赋予农民土地承包经营权。

其次建立现代企业制度。按照建立现代化企业制度的要求,以村级经济联合社为核心,使集体资产由产权安置改为集体资产作为村委会法人股,把部分股份转给村民作为自然股,按股分红,改村民为股民,明晰个人资产与集体资产份额、明晰产权。

最后是完善集体资产内部法人治理结构。在基本完成村级产权制度改革的基础上,按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求,从实际出发,深化改革、完善并推动落实包括财务管理、合同管理、民主决策、民主监督、奖惩激励等各项制度,进一步规范集体经济组织的内部法人治理结构。

我们认为,股份制经营的建立或者职业经理人的聘请可以改变以往集体资产少数人经营和收益的局面,实现中央制定的“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能,开展实行‘政经分开’试验”目标。

在经营管理过程中,对土地等资源性资产,重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作;对非经营性资产,重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制;对经营性资产,重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员,赋予农民对集体资产更多权能,发展多种形式的股份合作。

4 通过与外部资本对接实现农村集体资产增值

当然,股份制改革实现了产权清晰化,建立了中国特色的农村集体产权制度,赋予农民更多财产权利,可以确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员,但是,这还远没有解决好“蛋糕如何做大”的问题。

在我们看来,“大资管时代”下的商业银行、证券机构、基金管理公司、保险公司、信托公司、私募机构、第三方理财机构,以及各种资产管理公司和投资公司等在内的绝大多数金融机构都可以进入农村集体经济。

那么,随着更多金融机构和金融产品进入农村资管市场,农民缺少专业知识势必力不从心,所以要依靠专业的机构,借助专业机构的市场能力来弥补农民自身的能力不足,而这就必然需要通过市场化的方式,建立农村集体资产管理的委托代理机构。

方塘智库认为,农村集体资产管理也需要按照市场经济法则办事,学会在市场经济中成长和壮大。集体资产必须实现从单一实业资本增值转向多种资本增值,从单一发展集体企业的管理形式转向混合经济所有制经济,从租赁承包到多种形式资本经营,以此千方百计盘活存量资金,实现村级集体经济增量发展。

所以,在对农村集体资产管理引入的外部资本的同时,还需要引入经营管理模式和理念。

这样一来,通过引入外来资本进入农村集体经济可以从根本上促使农村集体经济实现“三个转化”,即由人治经济向法治经济、分散的小农经济向规模集约化经济、封闭型经济向开放的市场经济的转化。

就目前来看,集体资产管理在多个地方已经具有可资参照的实践案例,只是需要进一步加以研究和关注。

比如,在农村产权方面,成都农村产权交易所的经验就受到了广泛的关注。成都农村产权交易所是全国首个综合性农村产权交易市场,通过这个平台,农民的土地承包经营权、林权、集体建设用地等可以通过市场原则实现有序流转。

在信托方面,北京国际信托有限公司与北京市门头沟区合作,针对在新型城镇化过程中如何改善京郊农村集体资产管理模式,共同研究推出了“富民1号”、“富民2号”,对门头沟区部分村集体资产试点信托化管理。

当然,委托代理机构的进入,一定要在充分尊重农村基本经济制度和农民意愿的前提下,以集体经济组织为主体,通过将集体资产托管给专业的机构管理,借助金融等市场化机制,建立委托代理机构,分离资产所有权和经营权,推动农村集体资产管理的信托化和委托化,利用专业机构的市场能力优势弥补农民自身的能力不足,从而用市场化的方式实现在大资管背景下有效抓住机遇、全民提高农村资产管理水平的目标。

参考资料:

1.方志权:农村集体资产管理的法律问题研究,载南通市法制办网站。

2.李民吉:《农村集体资产的信托化管理新探》,载《北京日报》,2013年4月27日。

3.郭光磊:《大资管背景下的农村集体资产管理》,载《中国经济时报》2014年12月26日。

(注:唯有重新发现,方能洞察本质,进而启示未来。“重识乡土中国”是方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者蒋伟涛先生进行的基于乡村变革的新型城镇化专题研究的成果专栏,致力于通过全球化、互联网、城市化、技术革新、资本入场等多重时代背景下,多维度、宽视野、系统性求解中国乡村变革的未来。)

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