文 | 许伟明 (方塘智库文旅中国研究中心主任)

关中平原的深秋早晨已是寒意阵阵,此刻在西咸新区泾河新城的茯茶镇,找一个没风又能晒到太阳的地方,喝一杯冒着清烟的茯茶,实在是一种享受。

这里过去是一个叫“双赵村”的地方,独特之处在于它的水质。它地处茶马古道,从湖南运来的粗制黑茶,到这儿再加工,据说非得在当地水的作用下,继续发酵生长出一种有益的菌群,方成为茯茶。

陕西省西咸新区在推进城镇化的进程中,这个村子未被拆掉,而是在村子的外侧构建一些新建筑与景观,对外塑造以“茯茶”为主题的旅游小镇形象。同时每家每户再在政府支持下改善外立面和院落,进行一定培训,发展茯茶产业和餐饮业,实现家门口创业。

这是西咸新区众多优美小镇的一个。根据规划,未来5年内西咸新区将建成35个此类小镇。

作为一种特殊的集聚人口和产业的空间,优美小镇在城乡一体化、新兴产业孵化、优化城市格局等方面,展现了巨大的价值。

“优美小镇点缀”是西咸新区探索城市营造的几个核心理念之一,也是作为国家级新区进行“创新城市发展方式”试验的具体实践。目前,西咸新区对于小镇建设和发展的模式,依然还在探索之中。

方塘智库看来,陕西省西咸新区优美小镇的建设与包括浙江特色小镇在内的特色小镇建设可谓一脉相承,这使得西咸新区优美小镇建设,不仅是中国“经济发展新常态下发展模式的有益探索”(刘鹤语),而且,符合城市营造中对地域历史人文价值的空间化、体验化和产业化的诉求,亦是对“望得见山、看得见水、记得住乡愁”这一城镇化理念的践行。

当然,在发展上过程中,考虑到所涉各方利益的复杂性和长期性,对这一发展模式的效果观察,也需放在一个更长的时间维度下来看。

创新城市发展方式的核心任务之一

茯茶镇占地约1300亩,包括茯茶文化产业园、商业展示区、优美小镇及双赵村商业改造四部分。2015年9月前,完成一期158户的提升改造,并对外开放,形成“家家户户有产业”的经营格局,基本形成了茯茶文化、关中民俗文化、关中生活文化为一体的旅游小镇。

茯茶小镇的目标是,成为国内一流的集茯茶、茯茶文化衍生品研发、文化展示、旅游体验和城乡统筹为一体的综合性园区。

倘若以旅游的视角来审视茯茶镇,它目前还过于粗糙,和一些已经闻名天下的旅游小镇一比,其面貌和业态尚显初级。但这不妨碍它对城市市民所具有的强大吸引力:2015年国庆,距离开园不到一个月,每日游客量就超过了15万人次。

茯茶镇只是西咸新区建成、在规划建设的众多小镇中的一个。

在空港新城,一个叫空港花园的小镇已经迎来了第一批回迁农民,这里上演的则是另一种小镇故事。

在西咸新区秦汉新城,重点发展的则是都市农业类型的小镇,它的一个葡萄酒庄小镇依托于张裕公司的瑞纳酒庄,向艺术小镇的目标打招。

还有一种小镇则主要装载的是高校和科研机构,孵化高新产业。例如在沣西新城,西安交大和西咸新区共建的“智慧学镇”,在这里,高校的科研成果将从实验室里走出来,变成可见的生产力。

这四类小镇,分别代表了西咸新区四种类型的优美小镇:农民自主改造的民俗产业小镇、政府主导的安置型宜居小镇、城市工商资本为主的特色风情小镇、校企共建型智慧学镇。

未来,在西咸新区的核心城市板块之外,将布局更多的优美小镇。根据《西咸新区优美小镇三大片区规划(2015—2020)》,未来5年内建设35个优美小镇,包括民俗风情小镇11个、安置型宜居小镇6个、特色风情小镇16个、智慧学镇2个。

西咸新区优美小镇的建设背景之一是,近年来,在全国范围之内,特色小镇在产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由乡到城转变的意义越来越被重视,各地在建设小城镇的探索不断深入,尤其是在特色小镇的人口规模、面积、产业和业态培育、商业布局等层面,进行了具有价值的探索。

例如浙江近年在全省范围内大力推进特色小镇,不仅将特色小镇当做新型城镇化的路径,还被打造成浙江进行产业转型升级、青年创新创业的重要平台。

虽然在概念上,优美小镇和特色小镇有所不同,但在方塘智库看来,就其本质而言,都是在一个小镇的范围内,进行“产、城、人”的集聚。在此基础上,各地又结合自身的发展阶段,赋予特色小镇一些不同的功能或价值。

具体到西咸新区,其优美小镇正是结合其快速城镇化的进程,在功能上更多地体现为城乡统筹、解决农民就业、生态宜居等。当然,在一些核心板块上,西咸新区亦布局了以科研等功能为主的智慧学镇。

优美小镇的建设,是一个综合性的工程,牵涉到社会、产业、金融、农民就业、生态保护等多方面的意义。在西咸新区层面,其价值被定义为:田园城市理念的重要体现;“核心板块、优美小镇、自然村落”点状布局市镇体系的关键一环;是产城一体、城乡一体的重要载体,和解决农民就业、就地城镇化的重要平台,等等。

西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军表示,“建设优美小镇是西咸新区创新城市发展方式的核心任务之一,是现代田园城市概念的重要体现,是一项综合性、长期性的工作,最终目的是要将农村变成市镇社区,以社会建设推进新型城镇化。”

优美小镇是“产、城、人”的集聚

一个优美小镇就是一个社区

西咸新区建设的众多优美小镇之间,尽管在类型、产业等角度来看,各有不同。但其在特征上,却是一致的。并且,优美小镇的这些特征,也同样适用于全国多数地方大力发展的特色小镇。具体如下:

首先,优美小镇不是建制乡镇。优美小镇是以产业为核心,以项目为载体,将产业、城市、生态人居相融合的一个特定区域。无论是茯茶镇这类民俗小镇,还是沣西新城的智慧学镇,抑或是空港新城的花园小镇,虽然在空间形态上具备小镇的模样,但都不是镇一级的区域,也不设置乡镇一级政府,更没有镇长的角色。

其次,优美小镇是一个社区。优美小镇不同于产业园区,和生态旅游度假区等概念也不同。优美小镇是一个“产、城、人”一体的空间,符合产城一体、生态宜居的理念。所以,优美小镇里本身必须具备一定数量的常住居民,他们在小镇内的产业里获得就业。另外一部分的人,则生活在小镇里,但可能工作在其它地方。总而言之,优美小镇上是一个社区。

与此相对应,在管理上,未来优美小镇更有可能的主要治理模式是社区自治。例如在空港新城的花园小镇,原来几个村集聚到一个大型的居住社区里,原本农村的村民自治模式,在这个社区里很有可能继续发展变成小镇居民自治。

第三,优美小镇是嵌入式发展的。特色小镇应该依托于城市,以其所具有的一种或者多种功能,嵌入到区域或城市的总体发展进程当中。例如,文化旅游、居住等功能,都要依托城市的人群。其相关的产业,也要嵌入到城市的产业链条之中。

第四,优美小镇具有产业功能,一般需发展或塑造一种或多种主打产业,且以新兴产业为主。在西咸新区的四个类型小镇中,除了政府主导的安置型宜居小镇没有鲜明的产业属性之外(其实它也能发展起相应的生活性服务业),其它三种类型的优美小镇,都具有明确的产业属性要求。

而在未来5年西咸新区要建设的35个优美小镇中,后三种类型的小镇共有29个,占了绝大比例。例如茯茶镇,主打的就是以茯茶为核心的加工、销售、展览等产业。

第五,要有特色。优美小镇的“特”可以来自其产业,也可以来自历史人文、非物质文化遗产、河流、建筑,也可以来自入驻的某个企业或机构等等。例如:茯茶之于茯茶镇、城堡之于酒庄小镇、科研之于智慧学镇,等等。

第六,和城市的公共服务均等化。虽然是小镇,但城市的公共服务应该延伸到小镇里,让小镇居民也能享受到城市医疗、教育、养老等公共服务。比如在空港新城的花园小镇,居住小区里设置了社区服务中心、医疗中心、幼儿园、小学、中心广场等基础设施。

第七,在投资开发以及运营上应以市场化为主。西咸新区提出按照“政府引导、社会投资、市场运作、村民自治”的原则来建设优美小镇。这就意味着在优美小镇建设过程中,将鼓励社会企业和资本参与投入,同时,在运营管理过程中也将引进市场化的运营机制,实现小镇治理的社会价值、公共价值和商业价值的融合。

当然,在方塘智库看来,优美小镇将是动态发展的,随着产业和人口的逐步集聚,小镇的格局也会逐步发生变迁。因此,对于优美小镇的建设和管理模式的探索,将会是长期性的。

让点状布局的市镇体系得以实现

西咸新区提出“大开大合”的城市发展理念,即开敞的田园,紧凑的城市。那也意味着,西咸新区的发展就不可能是“摊大饼”式的对外扩散。简单的说,在紧凑城区之外,辅以优美小镇,将分解城市的人口压力,但由于优美小镇的人口量不会很庞大,亦不至于构成交通的压力。

优美小镇利用原有山川河流、大遗址保护区和基本农田构建城市绿色基底,分布在核心板块外围,点缀在开阔的绿色田园生态区,能够彰显田园特色、优美宜居及形成特色产业的市民社区。

但观察者还是会有疑问:优美小镇在建成起初,规模是小,但将来会不会变大?会不会从一个小镇,变成一个体量庞大的卫星城?或者,随着人口的逐渐增多,优美小镇会不会变成城市的“睡城”,从而给通勤交通带来越来越大的压力?更糟的是,会不会随着小镇边界的扩大,从而和城区连接,形成事实上的“摊大饼”?

目前来看,这些疑问还是可以给出否定答案的。而且,对这些问题的规避,从一开始就被纳入到了对优美小镇建设的规划和建设理念之中,这也是我们认为需要着重要讨论和思考的。

一方面,优美小镇必须有边界。根据经验,如果一个小镇的面积超过5平方公里,考虑到未来区域区域人口集聚的规模,往往超越了一个企业或其它非政府机构的运营管理能力。“小而美”应该是优美小镇的核心规划理念。

所以我们看到,西咸新区多数优美小镇的规划面积主要集中在300~1500亩之间,超过1平方方公里的并不多。

并且西咸新区严格划定了保护耕地的红线,和保护文化的紫线,以及保护生态的绿线。不管是核心城市还是优美小镇,其建设不能超越这些边界。

其二,优美小镇会通过快捷的交通和核心城市板块进行连接。在西咸新区的情况是,截至2014年底,西咸新区已有351公里的道路建成通车,各新城核心区域骨干路网框架基本成形。未来,再通过现代交通布局,继续将优美小镇和核心城区紧密联系起来。

第三,优美小镇的规划,需要充分考虑与临近核心板块的匹配。目前西咸新区的35个优美小镇建设规划,主要集中在三个片区里,分别是泾河片区、五陵塬帝陵带片区和沣河两岸片区。

泾河片区因为靠近空港新城,以及泾河新城的生态优势,所以发展以临空农业、生态居住为主的优美小镇。五陵塬帝陵片区,主要依托的是五陵塬现代农业景观带,其优美小镇以发展现代都市农业、旅游度假为主。沣河两岸片区,挨着沣河湿地公园、丰京镐京遗址,布局以旅游度假、产业培育等为特色的风情小镇。

其它多数生态宜居小镇,则距离产业园区很近,可以方便地为园区提供居住、学校、医院等配套。例如空港新城幸福小镇,临近空港中心区,所以定位为生活配套设施完善的现代化宜居小镇。

从这几点不难看出,优美小镇是西咸新区市镇体系里的重要环节。优美小镇不仅没有脱离核心城市板块而存在,同时又承担一定的城市功能,为其提供相应的服务或配套。

在产业上,优美小镇也同样能够和城市形成匹配。一头连着城市,另一头连着农村,优美小镇让西咸新区“核心板块、优美小镇、自然村落”点状布局市镇体系得以实现,也让“大开大合”的现代田园城市成为可能。

酒庄小镇的特色和产业依托是张裕的一个酒庄

诠释了“记得住乡愁”的城镇化理念

中国城镇化进程当中,农民利益的保护是一个非常核心的问题。方塘智库在此前的文章里指出中国城镇化存在的两种极端现象:“一种是在农村被城镇化的农民,其土地被征用后成为市民,但失地农民的就业问题没有解决;另一种是,在城市中大量的农民工虽然到城市里就业了,但他们的身份、生活、社保、住房都没有发生根本性的变化,并没有分享到城市发展的成果。”

这种进退失据的困境,简单而言就是,进了城当工人的农民,成不了市民;被“上楼”的失地农民,虽然是市民了,但就业没保障。

造成这种局面的原因当然是极为复杂的,但当中的主要原因之一是城乡二元结构体制。这一体制在户籍制度的基础上,构筑了森严的城乡壁垒,实行两种不同的资源配置制度。

是否可以通过包括优美小镇在内的特色小镇的发展模式,实现在消解城乡二元体制、促进城乡一体化上的突破,也是方塘智库对西咸新区优美小镇发展模式进行调研的目标之一。

优美小镇不仅在空间上集聚了人口,促进了土地的集约利用,而且通过发展相关产业,较好地解决失地农民的就业问题。并导入城市的教育、医疗、养老等公共服务,促成就地城镇化。

西咸新区空港新城的花园小镇,在这一点上给我们的印象深刻。空港花园小镇总共将入住4个村子的村民,目前已搬入了2个村。其中一个原本叫小寨村的村支书查光义说,拆迁之后村里每人获得现金补偿5万多元,人均住房补偿是60平方米。以他自己的六口之家计,总共可以分得360平方米。他多买了30多平方米,凑成4套房子,共400平方米。目前一家人只占两套,另外两套都出租出去,每年租金为一万八千元。仅房租收入,就超过了很多家庭种植粮食的收入。

每个家庭也都分到了相应面积的店铺,在未来周边人口逐渐增多之后,店租也会成为他们的收入。这部分就是空港新城所说的“股金”:安置小区在设计上为回迁群众每人预留了10平米商业用房,未来由村集体统一经营,可以按商铺入股,可以赚“股金”。

另外,通过各种培训,村民还有机会到附近的商务服务中心、机场和空港酒店里就业。

空港新城将这套保障制度总结为“现金 租金 股金 薪金 保障金”的“五金”制度。加之,小镇内部的诸多配套,查光义他们已经能过上一种很接近城市的生活,尽管现在这个花园小镇和以前的老村子相距也就几百米。

同样的,泾河新城的茯茶镇在发展起来后,原来的农户就可以通过餐饮、住宿、零售等来获得收入机会。很多外出打工的农户回到了家乡创业。

西咸新区建设小镇的标准是:是否有利于农民获益;是否有利于节约用地;是否有利于综合体现现代田园城市核心理念;是否形成可复制、可推广的建设模式 。这几个标准中,对农民利益的保护被摆在第一位。

在方塘智库看来,城镇化的过程中,并不意味着城市吃掉农村。西咸新区通过对原有村镇的基础设施配套提升、公共环境整治、工商资本注入等,使农村公共服务基本达到城市水平,且不破坏原有社会结构,尽量保留原有乡村风貌和乡村记忆,诠释了“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的理念。

这是陕西省西咸新区优美小镇建设带给我们的关于城镇化的模式价值思考之一,亦与目前被广为传播的浙江特色小镇模式有所区别,两种模式的对比研究也就成了下一个值得深究的课题了。

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