文丨叶一剑(方塘智库创始人)

为加快推广ppp(政府和社会资本合作)模式,更好地鼓励和引导社会投资,经各省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革委推荐,国家发展改革委审核后建立了国家发展改革委ppp项目库,并向全社会做了公开发布。

国家发改委要求地方各级发展改革部门要加强项目推介,做好跟踪服务,积极协调解决有关问题,推动项目早日落地实施。

按照国家发改委的表述,入库项目涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域,所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的ppp模式、责任人及凯发游戏下载的联系方式等基本信息。
值得注意的是,在本次国家发改委提供的13个项目案例中,固安工业园区新型城镇化项目(具体项目介绍见附件)不但是唯一一个直接点出新型城镇化的项目案例(如果从之前国家发布的新型城镇化战略规划来看,其它项目也可以纳入新型城镇化的范畴),而且,与其它较多体现为具体投融资设计和机制的项目案例不同,该案例也是唯一一个超越单纯的投融资逻辑,具有更综合的工业园区和区域经济新型城镇化发展模式逻辑和价值的项目。

将一个工业园区和区域经济作为一个ppp项目来看待,这对在当前中国经济深度变革背景下ppp模式本身的价值审视,亦是一个突破。

而且,从该项目案例中所涉企业方华夏幸福基业的角度来看,对众多面临转型压力的房地产企业,以及长期以来试图进军新型城镇化领域的社会资本而言,该项目案例可谓提供了一个很好的样本。

如果说,之前固安模式还仅仅是在资本市场和媒体舆论中鼎鼎大名的话,那么这次入选国家发改委ppp项目案例,无疑使得固安模式进一步登堂入室,对政府和社会资本通过更社会化、更市场化的合作机制和模式设计,实现化解并避免政府债务、激发区域发展活力、对接全球产业变革、适应中国经济转型升级、掘金国家新型城镇化战略、实现以地产为代表的企业转型等方面的模式价值和导向价值凸显。

方塘智库认为,至少可以从以下几个维度来看这次固安工业园区新型城镇化项目入选国家发改委ppp项目案例:

第一,国家新型城镇化战略维度。固安工业园区新型城镇化项目入选国家发改委ppp项目案例,使得固安工业园区成为我国新型城镇化战略实施中又一具有综合性示范价值的发展样本。而且,这一样本与之前国务院确定的62个国家新型城镇化综合试点不但具有同样的战略导向价值,而且,更是为更多工业园区和区域经济发展中所需综合凯发网址是多少的解决方案提供了更为现成的借鉴。

中共中央、国务院于2013年3月公布的《国家新型城镇化战略规划(2014-2020)》中,虽然明确提出了“创新城镇化资金保障机制”,“加快财税体制和投融资机制改革,创新金融服务,放开市场准入,逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制”,“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。但也更多的是从资金供给角度对社会资本参与新型城镇化进行了改革话语表述,本次固安工业园区新型城镇化项目入围国家发改委ppp项目案例,实际上代表了国家对从区域和城市发展的更高战略层级上,认可了社会企业和社会资本对新型城镇化战略的参与。

第二,对我国大量的以开发区为代表的工业园区的城镇化转型提供借鉴。这又可以从两个层面来看:

首先,在全球产业变革、我国经济转型升级、区域发展面临深度调整等多重背景下,以国家级经济技术开发去和高新区为代表的工业园区,虽然一度在很大程度上成为中国经济增长的象征,并沉淀了大量的经济要素和工业产能,但如今发展瓶颈日益凸显,其表现之一是,因为先天性的规划缺陷和后天路径依赖,在城市化道路上遇阻,不得不面临经济下滑和转型升级的双重压力。

而固安工业园区因为从一开始就较多的从战略层面考虑了区域城市化逻辑,并通过一系列的机制设计,使得该工业园区向城市转型过程中就显得顺理成章。固安模式值得很多面临城市化转型困境的开发区借鉴。

其次,中国的园区经济曾经历过一个野蛮生长期,可谓遍地开花,以至于很多地区从成立之初就缺规划、缺产业、缺运营,不但没能实现产业集聚,还浪费了大量土地。发展到今天,在国家陆续出台京津冀协同发展、一带一路、长江经济带、自贸区等重大战略,形成更全面更深入的开放格局之下,如何通过引进社会化、市场化的力量,与政府一起共同盘活存量的甚至是烂尾的工业园区,不但具有很大现实意义,还很迫切,固安工业园区的运营模式无疑具有很大的借鉴价值。

第三,ppp模式的新价值时代。ppp模式作为一种新的融资模式,对于当前中国经济发展而言,不但有利于化解存量的地方债务,使中国经济平稳转型,而且,更有利于激活社会资本对包括基础设施和公共服务的参与,更大程度上提高中国经济活力。

但此前的ppp项目中,更多从基础设施和具体的公共服务项目展开,固安工业园区新型城镇化项目,显然突破了之前的项目类型,将工业园区和区域经济纳入项目案例,使得ppp模式的价值进一步放大。

而且,固安工业园区的模式不仅体现了ppp的投融资创新价值,更重要的重要,在解决工业园区和区域经济发展资金投入和收益分配的之外,更是体现了ppp背后所蕴含的园区运营模式和区域城市化的创新可能与路径。

第四,以地产为代表的企业转型和掘金新型城镇化战略的样本价值。在固安工业园区新型城镇化项目中,社会企业华夏幸福基业在深度介入固安工业园区开发之前,就是一家标准的房地产企业,从固安项目开始,深耕十年有余,逐步实现从地产开发商、开发区运营专家、产业新城运营商的升级。

直到今天,开始从幸福城市建设层面,整体性思考包括固安工业园区在内的多个产业新城项目的发展,依托其敏锐的时代洞察能力、对国家宏观政策的判断力、对全球产业变革的适应能力、对资本市场的对接能力等,不但实现了企业的快速成长,而且,带动了固安县域经济的综合性提升,与大量长期处于发展边缘地带的中国县域经济体形成了鲜明对比。

事实上,在此之前,华夏幸福基业在业内就获得了较多的口碑,无论是国家新型城镇化战略、京津冀协同发展战略、长江经济带战略一带一路战略以及国家级新区战略等,这家企业都被认为总是可以踩在战略的节拍上,顺利承接战略红利,其固安工业园区的案例更是被当作掘金新型城镇化战略的经典案例来研判和模仿。

那么,此次入选国家发改委ppp项目案例,或将形成更大的示范效应,尤其是对在地产行业遭遇深度调整背景下拥有大量现金和积累了成熟开发能力的房地产企业,其示范意义较大。

而我们也很乐见更多的类似固安工业园区这样的新型城镇化项目落地,这不但为大量企业转型和社会资本变现提供了路径,而且,也对化解大量的园区土地闲置,以及很多工业园区的转型升级提供了可能。

附件

固安工业园区新型城镇化项目(摘自国家发改委网站)

一、项目概况

(一)项目背景

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县,与北京大兴区隔永定河相望,距天安门正南 50 公里,园区总面积 34.68 平方公里,是经国家公搞(2006 年)的省级工业园区。

2002 年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者,投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年 6 月,通过公开竞标,固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司(简称“华夏幸福公司”)签订协议,正式确立了政府和社会资本(ppp)合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求,采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式,倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前,双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。

(二)建设内容与规模

固安工业园区 ppp 新型城镇化项目,是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。

1.土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013 年,华夏幸福累计完成土地整理 29047.6 亩,累计投资 103.8 亿元。

2.基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至 2014 年已完成全长 170 公里新城路网、4座供水厂、3 座热源厂、6 座变电站、1 座污水处理厂等相关配套设施建设。

3.公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设,并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400 亩公园、带状公园等大型景观公园 4 处,总投资额为 2.54 亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学,按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。

4.产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至 2014 年底,固安工业园区累计引进签约项目 482 家,投资额达 638.19 亿元,形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。

5.规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务,规划文件报政府审批后实施。

二、运作模式

(一)基本特征

固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典 ppp 合作案例的主要经验,把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。其基本特征是:

1.政企合作

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议,设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(spv),华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体,负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作,着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能,负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持,以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等,以保证公共利益最大化。

2.特许经营

通过特许协议,固安县政府将特许经营权授予三浦威特,双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司,负责固安工业园区的项目融资,并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外,三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制,进一步拓宽了融资渠道。

3.提供公共产品和服务

基于政府的特许经营权,华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务,包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务,以及咨询、运营服务等。截至 2014 年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过 160亿元,其中,基础设施和公共服务设施投资占到近 40%。

4.收益回报机制

双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予 110%补偿;对于提供的外包服务,按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报,上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加,则企业无利润回报,不形成政府债务。

5.风险分担机制

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础,县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资,以固安工业园区整体经营效果回收成本,获取企业盈利,同时承担政策、经营和债务等风险。

(二)主要创新点

固安工业园区新型城镇化 ppp 模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式,形成了“产城融合”的整体开发建设机制,提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合凯发网址是多少的解决方案。

1.整体式外包

在政企双方合作过程中,固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本,而且减少了分散投资的违约风险,形成规模经济效应和委托代理避险效应。

2.“产城融合”整体开发机制

在“产城融合”整体开发机制下,政府和社会资本有效地构建了互信平台,从“一事一议”变为以 ppp 机制为核心的协商制度,减少了操作成本,提高了城市建设与公共服务的质量和效率。

3.工业园区和区域经济发展综合凯发网址是多少的解决方案

政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标,以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题,使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。

三、实施效果

经过十多年的建设,固安工业园区实现了华丽蝶变,有效促进了当地经济社会发展。

(一)经济发展:带动区域发展水平迈上新台阶

从 2002 年合作至今,固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区,2014 年完成固定资产投资 149.6 亿元,实现工业总产值 224.5 亿元,完成财政收入 23.3 亿元。受益于固安工业园区新型城镇化,固安县从一个经济发展水平相对落后的县,成为各项指标在全省领先的县。政企合作十多年,固安县人均 gdp 增长了 4倍,财政收入增长了 24 倍,成功跻身“2014 中国县域成长竞争力排行榜”50 强,位列“中国十佳开发竞争力县”第 2 位。

(二)城市建设:构建了中等城市框架和服务配套设施

截至 2014 年,华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金,高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施,实现了“十通一平”。同时,积极引进优势资源,建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施,构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区。

其中,作为城市主干道之一的锦绣大道(大广高速至永和路段) 总投资额为 4.13 亿元,连接廊涿路与 106 国道,2012 年竣工通车,为产业集聚和居民住行提供了便利条件。

(三)民生保障:坚持“以人为本”建设幸福城市

华夏幸福公司投资 2.81 亿元,引进的北京八中固安分校已正式投入使用;与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院也已启动建设。园区建设促进了公共资源配置均等化,当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务,并带动固安县民生投入不断加大,促进了全县民生保障体系的完善。2014 年固安县民生领域支出达到 26.1 亿元,占公共财政预算支出的 84.8%,在全省率先实施县级社保“一卡通”,在廊坊市率先建立了《低保对象医前医疗救助制度》。

四、借鉴价值

固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题,这种 ppp 模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制,具有较高的借鉴推广价值。

(一)采用区域整体开发模式,实现公益性与经营性项目的统筹平衡

传统的单一 ppp 项目,对于一些没有收益或收益较低的项目,社会资本参与意愿不强,项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式,对整个区域进行整体规划,统筹考虑基础设施和公共服务设施建设,统筹建设民生项目、商业项目和产业项目,既防止纯公益项目不被社会资本问津,也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端,从而推动区域经济社会实现可持续发展。

(二)利用专业团队建设运营园区,实现产城融合发展

为提高固安工业园区核心竞争力,固安县政府通过让专业的人做专业的事,华夏幸福公司配备专业团队,政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制,保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时,统筹考虑城乡结合问题,加快新农村建设,进行产业链优化配置,实现了产城融合发展。

(在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。)

(注:本文为方塘智库原创内容,转载请获得授权,授权请联系:[email protected]

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