文丨张五明 方塘智库区域战略研究中心主任

永保大都,安定天下,是谓保定。

比起当年忽必烈留给这座城市略显霸气的名字,现在的保定稍显逊色。

从保定东站出来到站前广场,可以看到一座很吸引眼球的雕塑,其名《京畿之门》,设计师将古代与现代门的要素进行了融合创作。作为保定的新地标之一,《京畿之门》可谓意味鲜明:一则强调了京保两城自古以来的一衣带水,其二有承古开今,重塑京畿古城繁华的意思。

这座充满象征意味的雕塑,背后隐藏的是保定近50年来的落寞:一座担纲古直隶近三百年无可争议的政治、经济、文化的中心城市,自1968年被“剥夺”省会之衔后,一面坐望京、津两座超大型城市不断扩张、极化和吸附,一面不得不眼看着“新贵”石家庄虎视眈眈的超越。“前太子”保定的最近五十年,走出了一条被边缘化的曲线。

自2014年京津冀协同发展再次升温后,保定曝光率大涨,甚至可以说是河北动作最为频繁的城市。从“行政副中心”到首都二机场,再到大红门、“动批”搬迁,都让外界的目光聚焦在保定。

事实上,保定一年来的经济并不如一次又一次的新闻事件那样热闹:作为最受益的“概念股”,增长率略高全省平均水平,固定资产投资15.6%,全省倒数第3,带动乏力。产业结构调整变化不明显,政府全部财政收入仅增长0.4%。

如同处于阵痛期的整个河北,尽管舆论热潮不断,但市场的谨慎态度,说明地缘优势并不能支撑起保定一个明朗的未来,如何真正借这次难得的国家战略机遇带动城市综合竞争力的崛起,并实现一座三千多年历史的古城再复兴,不仅是保定一域之题,更是如同保定的许多缓慢边缘化的古城和期待借国家战略与中心城市带动的三四线城市面临的待解之策。

北京不是保定崛起的唯一杠杆

研究保定近几十年来边缘化的过程,一方面有行政力量影响资源配置的外部性因素,很大程度上与这座城市的视野有关。

保定地处京津冀中心腹地,与北京相依,下辖的涿州和涞水与北京大兴接壤。作为自古的京畿重镇,与北京天然的地缘关系既是城市招商引资首推的概念,目光局限北京某种程度上也成为保定的桎梏。

在2014年4月出台的《中共河北省委、河北省人民政府关于新型城镇化的意见》中,对保定的定位是“充分发挥保定和廊坊首都功能纾解及生态建设的服务作用。”保定2015年的政府工作报告对城市未来定位表述为“打造畿辅重要节点城市和区域性中心城市”。两个文件重点强调的就是保定的京畿服务功能。

方塘智库认为,首都功能纾解和生态服务是保定在京津冀协同发展的全局中应当也是必须要承担的责任,但不应是保定发展战略的全部。“打造畿辅重要节点城市和区域性中心城市”,这样的定位应该很难构筑起一个大保定应有的“野心”。

具体而言,“畿辅重要节点城市”可以成为保定借势北京的策略,但如果将发展的杠杆寄望于北京,显然有些高估北京或是低估自己了。无论是功能纾解还是产业转移,北京的决策逻辑基于自身,产业的逻辑基于市场,对于包括保定在内的众多北京周边城市而言都充满不确定性,未来也必然要面对“僧多粥少、狼多肉少”的争抢局面。

而“区域性中心城市”,是一个模糊的概念。问题有二:其一,哪个范围的区域呢?保定以北有北京,以南是石家庄,体量和城市规模远远超过自身,要想成为“区域性中心”只能比照廊坊和张家口了。其二,即使成为“区域性中心城市”,对保定价值何在呢?如果仅仅是经济总量的领先,周边区域城市无法形成服务和支撑,“中心城市”也仅仅是个名号。

因此,保定的视野不能局限在北京、甚至京津冀一隅,而应放在一个更广的空间和时间维度上考量,才可能在京津冀协同发展的国家战略中实现利益最大化。

构建借势京津面向全球资源再配置的产业支撑轴

就具体的产业合作来分析。一年来,保定官方的表达从单纯的产业承接转变为产业承接与吸纳科技资源、实现创新驱动并重。应该说这种转变是一个务实之举。

河北很多高校驻于保定,有较扎实的人才储备,之前难以发挥优势,缘于缺乏相应的产业支撑,使得保定的高校毕业生大多流向北京。如果能吸引首都的科技资源在保定实现产业孵化,一方面可以带动产业升级,也可以缓解人才流失。

当然,产业上游的孵化显然不够,还要打通消费市场的通道。在中国开启新一轮对外开放,积极推动产能走出去的背景下,结合保定“5 2 5”产业路线图,(“5 2 5”产业是指保定市重点发展的汽车及零部件产业、新能源及能源装备制造产业、纺织服装产业、食品产业、建材产业5个传统主导产业,航空航天及新材料产业、生物医药产业2个战略新兴产业,现代农业、现代服务业、旅游产业、文化体育产业、节能环保产业5个特色优势产业),保定的主导产业和战略性新型产业要想发展,未来要面对的一定是全球消费市场。

中短期来看,产业衔接度较高的天津、特别是滨海新区就应成为另一战略区域:通过与滨海新区构建产业合力,借势天津自贸区的开放红利,在内形成以津、保、石、沧为核心的现代制造和物流体系,对外打造面向全球市场的产业支撑轴,进而实现支柱产业链条的全要素的全球化配置,将长期以来单薄的外向型经济做大做强。

目前,津、保之间合作动作不大。至于京、保两地的项目,其定位也值得深思。中关村·保定创新中心和白洋淀科技城是两个代表性项目。尤其是白洋淀科技城,作为河北省重点项目,保定的“1号工程”,规划面积达290平方公里,产业定位为高端装备制造、新能源与智能电网、信息技术、生命健康、文化创意和现代农业(4 2产业体系),从这些产业来看,如果仅将其作为京津产业承接的功能区,不仅很难填满广袤的规划区域,更是把已具基础的汽车制造、新能源等相对优势产业价值做小了。

方塘智库认为,包括保定在内,随着京津冀合作走向深入,基于三地资源配置的园区或新城项目将越来越多,这些项目的真正价值在于整合三地资源形成合力,占据产业链条上游,参与国际市场的竞争,成为中国新开放时代的引领者。对地方而言,不能简单的以承接思维划出一块地留给京津外溢产业,而是应以全球化的平台思维,以市场手段介入到从孵化到产业化的全球资源配置。

鼓励县域特色经济自主创新发展

从保定目前的产业规划布局看,核心思路之一是以重点园区为载体孵化城市的新增长极。比如上文提到的白洋淀科技城项目,河北高层的定位就是“在北京周边建设一个像台北新竹工业园那样有影响的科技园区”。

事实上,在改革开放后,许多城市也是依托一两个工业园区或开发区实现了快速增长。不过,对保定来说,一两个世界影响力的园区固然重要,但远不是保定发展的全部。

过去十几年来,保定经济的成绩单不尽理想的原因之一,被认为是县域经济拖累了城市发展。保定全域行政面积2.2万平方公里,大致相当于1.4个北京。在行政区划调整之前,下辖25个县、市、区,城市核心区面积只有312平方公里,仅占全域面积1.4%,城区对周边区县的影响力很弱,形成典型的“小马拉不动大车”。近日施行的行政区划调整也正是基于上述原因,将城市核心区面积扩至2000多平方公里,以加大中心城区的辐射能力。

事实上,县域经济拖累城市的发展并不是偶然的。尤其在长期以来行政力量主导资源配置的京津冀地区,县域作为第三层级行政区域所能获得的政策和扶持空间有限,加之市场信息的不对称性,当地的相对优势产业难以衔接更广阔的消费市场,更难获得产业升级所必需的要素升级。

但须看到,随着经济全球化趋势、互联网对区域经济和业态的重塑以及城市交通的互联互通,行政力量主导资源配置的能力已经大大弱化。基于优势产业的全球化资源整合已经成为许多中小城市和县域经济体探索的新发展范式。即使在京津冀区域内,以廊坊固安、三河等县域已经展现出更据持续性的竞争优势和发展动力。(详细内容请订阅方塘智库公众微信号ftzhiku,在历史消息中查阅《固安的启示:边缘地区与中心城市的全球化再表达》和《固安启示录2:创新经济才是京津冀协同发展的真正内涵》)

历史上看,上世纪的保定,县域经济也曾有过百家争鸣的景象。安国的药材、白沟的箱包、望都的辣椒、蠡县留史的皮毛、满城草莓、高阳纺织、容城服装、曲阳石雕等,每个县都有特色优势产业,然而此后做大做强的却寥寥无几。

现在的保定,基于上述原因,有了让县域经济“遍地开花”的政策和市场空间,比如涿州的空港经济、白沟的商贸产业,已具备了更大空间维度内要素吸附的能力。更重要的是,保定城市的综合性崛起,在支柱产业之外,也必须依靠分散布局的、更多元的区域特色经济的支撑,这也是保定实现创新驱动发展的内在要求。

一个以传统优势产业和战略性新型产业带动、县域多元特色经济为支撑,集聚与分散相结合的“大保定”产业布局的形成,将会带来更大的想象空间。

因此,对保定的决策者而言,未来需要给予县域更多的自主权和政策鼓励——而非权力的集中。

文旅古城的全球城市营销

从当前区域经济的竞争模式看,一座城市综合竞争力的提升,一方面来自产业,同时,基于城市生态环境、历史文化、文旅资源等形成的名片效应的驱动作用也愈来愈大。而且,城市的招商引资、产业发展也逐渐抛弃土地、劳动力的价格比拼,尤其对于资本和技术密集型产业而言,一个更宜居、更具文化品质的城市空间显然也更具吸引力。

这样看来,保定发展到今天,另一个遗憾也在于错失了对一个具有国际影响力的文化古城的打造和表达。

保定拥有超过三千年的城市历史,荆轲、刘备、张飞、祖冲之、赵匡胤、郦道元、孙承宗、冯玉祥等名人辈出。同时,保定也是河北第一文物大市,有全国重点文物保护单位47处,河北省文物保护堆位11l处,市(县)级文物保护单位513处。统计保定省级以上非物质文化遗产,就拥有46项。

保定的旅游资源更是让许多城市艳羡,有白洋淀、野三坡两个国家5a级景区、4a级景区11处,3a级 景区15处,同时还有世界地质公园2处,国家重点风景名胜区1处,国家地质公园3处,国家森林公园5处。

并不夸张的说,保定是河北省所有城市中文旅资源最丰富、最多元的城市,也是古燕赵文化的集大成者。然而,我们看到,丰富的文旅资源并未对城市经济起到支撑作用,对这些资源的整合与表述的欠缺也没能塑造一个千年文化古城应有的城市符号。在区域城市竞合愈发激烈的今天,文旅本应作为保定发展最大的竞争优势,却有些可惜的被忽视了。

在本世纪的十余年里,借助文旅带动影响力大幅度提升的城市不胜枚举。在京津冀协同发展的国家战略背景下,有了文旅支撑的保定城市竞争力将会被放大。方塘智库认为,现在,保定到了重新梳理、整合自然和历史馈赠给保定的这些礼物的时候了,如何将城市的自然景观、历史文化资源融入城市的血脉,使之成为一个最具彰显燕赵文化魅力的宜居古城,进而通过多维度的讲述与表达实现城市品牌的全球化塑造,将成为保定决胜京津冀最大的资本。

呼唤城市治理的综合变革

产业重塑与城市品牌的打造任重道远,对于目前的保定,最基础性的工作是解决城市的治理压力。

影响保定城市发展的限制性因素主要来自三个层面。其一是生态环境的压力。在2014年公布的全国大气污染最严重的城市榜单上,前十名河北占到六、七席,保定可谓长期“名列前茅”,甚至冠绝河北榜首。在河北已对大气污染治理立下军令状的背景下,保定的压力不言自明。

与唐山、邯郸等资源型城市不同,保定的大气污染主要来自燃煤取暖和道路扬尘,并非单纯压缩产能所能解决,须拿出大笔资金用于管网、设备的综合改造。

其二是社区改造的压力。在保定的主城区内,目前还存在100多个城中村,直接制约着城市交通、产业和功能区的总体布局以及市民生活环境的改善。

其三是城市建设的压力。基于京津冀的产业对接,保定布局了十余个重点建设园区,许多园区的基础设施和配套还很薄弱。此外,在行政区划调整后,城市核心区面积扩数倍,除了基础设施和公共服务的投入压力,还面临着撤县设区、区县合并后的行政权责的重新梳理,以及在教育、医疗等公共服务资源的资源配置调整。

上述三个因素对保定的财政投入能力、融资策略和金融支撑能力提出了挑战,也对身处社会变革期的保定的城市综合治理能力提出了考验。在今天的城市治理逻辑和趋势下,对包括保定在内的城市而言,大不是城市发展的全部要义,更重要的是作为一个良好治理的宜居之城。

如今城区面积突然变大的保定,对城市的公共投入也提出了更高的要求,钱从哪里来将变得很迫切——在“大保定”城市框架已初步形成的背景下,保定亟待也必须要面对一轮城市治理的综合性变革了。

重塑京津冀

(在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。)

(注:本文为方塘智库原创内容,转载请获得授权,授权请联系:[email protected]

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