文丨张五明 方塘智库区域战略研究中心主任

进入2015年以来,天津滨海新区的曝光率很高。

2014年12月12日,国务院常务会议宣布,中国自贸区扩围,天津、广东、福建晋身第二批自由贸易园区。

半个月之后,十二届全国人大常委会第十二次会议正式公布扩围的三个自贸区范围,其中天津自贸区三个片区均在滨海新区行政区划内。2015年3月24日,中共中央政治局审议通过广东、天津、福建三个自由贸易园区总体方案。4月21日,天津自贸区正式挂牌。

事实上,在自贸区获批之前不久,国务院已批复滨海高新区为国家自主创新示范区,享受示范区相关优惠政策。滨海新区由此成为中国推进自主创新和高技术产业发展战略的垂顾之地。

在天津经济工作会议上,时任天津市委书记的孙春兰将天津面对的战略机遇形容为“多重叠加”:京津冀协同发展、建设自由贸易园区、加快滨海新区开放开发、建设国家自主创新示范区以及“一带一路”。

“天津的五大机遇其实就是滨海新区的五大机遇”,参会的滨海新区某政府人士兴奋地表示,“看来国家对滨海新区的重视一如既往!”

这对滨海而言,意义不言而喻——胡温时代,滨海新区在中国政经版图上的分量,傲视群雄;十八大后,无论是滨海,还是外界,最大的忧虑即是,滨海还会得到中央的眷顾吗?至此,滨海新区悬着的一颗心至少可以稍稍平复。

那么,在新政经周期下,面对一系列新变量,这座生长仅十年的新城市能否承受其重,滨海新区又将路指何方?

自贸区红利

履新后,宗国英一直很忙。

自2014年10月31日接任滨海新区区委书记后,宗国英开始了区内频繁的走访和调研。

从11月3日至12月11日一个多月间,宗国英先后考察中心商务区、经开区、天津港保税区、东疆保税港区和临港经济区等地。在他离开临港经济区第二天,天津自贸区获批的消息对外公布,此时他刚好完成了对自贸区三个片区的全部调研。

在滨海新区经济工作会议上,履新的宗国英自信地表示,滨海新区要充分利用自贸区建设的重大机遇,“发挥自贸区虹吸效应、放大自贸区溢出效应,充分利用天津自贸区的示范、辐射和带动作用……”“自贸区红利”成为他履新以来获得的第一个重大政策红利。

南开大学国际经济研究所教授李荣林认为,就目前自贸区分布格局来看,“广东、福建自贸区更多服务于港澳台,上海、天津将针对全球贸易进行改革探索”。

“就整个北方来看,北京的经济体量最大,但作为首都,稳定是第一位的。”天津自贸区方案起草小组成员、天津自由贸易区研究院院长刘恩专表示,天津经济基础比较雄厚,并且拥有北方最大的综合性港口,这些年在关税、贸易方面也做出很多探索,所以“在天津产业集聚度最高、最为开放的滨海新区,自然要承担这个使命。”

“在自贸区这样一个重大利好概念的推动下,最明显的,滨海新区将会吸引更多对内投资者。”刘恩专谈及“自贸区红利”时认为,吸引对内投资是滨海新区首先能尝到的“甜头”。可资参考的是上海自贸区成立一年多,注册12000多家企业,80%都是内资企业。

由此,他预期,滨海新区将迎来新一轮投资热潮,更多企业入驻以及地块的炒热将给政府带来更多财政收入。事实上,自天津自贸试验区获准设立以来,三个片区新登记市场主体4008户,同比增长96.66%,注册资本(金)共计837.47亿元人民币,同比增长193.76%。这对此前因大规模城市建设而即将进入偿债高峰期的滨海新区而言,不啻为一剂强心针。

“还有更多的就业岗位和人口集聚。”南开大学滨海开发研究院研究员曹知修认为,上海自贸区入驻的大量企业带来的就业供给和人口吸附效应同样也将发生在滨海新区身上。“带来人气,可以缓解滨海人口不足的困境。”

从长远来看,就产业而言,刘恩专认为,其一,自贸区优惠的关税政策以及更灵活的贸易方式强化了滨海新区的口岸功能,带动外贸、航运、物流等产业的发展。其二,自贸区在金融创新上的探索,将吸引国内外更多金融机构的入驻,提高金融对产业的支撑和服务能力,一方面弥补滨海新区的金融短板,另一方面对于具有优势的融资租赁将是一个极大提升。“现在看来,建设中心商务区是一个具有战略性的设计。”

刘恩专认为从更远来看,基于外贸、航运、金融等产业的发展,自贸区将进一步突出滨海新区的高端制造业优势,使之不仅“走进来”,更能“走出去”,成为辐射东北亚地区的高端制造业基地。

“自贸区的价值不是体现在对滨海新区或者天津的影响。”南开大学经济学院博士后曹知修认为,天津自贸区要比照tpp和ttip进一步探索金融创新和监管体制创新,为中国尽快适应新国际贸易规则积累经验。“这将非常考验滨海新区官员的勇气和智慧。”

最可能撬动京津冀一体化的棋子

除自贸区利好,让滨海新区感到振奋的,莫过于2014年以来京津冀协同发展,成为“一把手工程”。

自2014年8月,媒体首次披露京津冀协同发展领导小组成立以来,天津以及滨海新区便备受关注。原因之一在于,领导小组组长、国务院副总理张高丽曾主政天津多年。并且,小组成员、国家发改委副主任何立峰此前任滨海新区区委书记。在外界看来,天津在京津冀一体化中将拥有“人和”优势。

“不能这样看,无论哪位领导此前什么工作背景,一定会从中国区域整体发展战略的大局来考虑。”天津市委党校经济发展战略研究所所长臧学英认为,对京津冀领导小组的人事架构不应过分解读。不过她也认为,因为此前的工作背景,这两位主要领导对天津的情况非常了解,对天津乃至滨海新区的战略价值的认识更为深刻,“这对滨海新区未来的发展是有利的。”

在一把手过问之下,京津冀三地围绕环境治理、交通互联互通和产业对接,动作不断。

2014年12月底,京津冀三省市政府及中国铁路公司决定共同组成京津冀城际铁路投资公司,突破行政区划界限,推进铁路线路的投资、建设和运营综合开发。

“对于滨海新区这样的新城市而言,没有比与周边地区互联互通更重要的了!”当地官员表示。

此外,京津冀三地通关一体化亦已进入实质化操作阶段。

“通关一体化降低了北京、河北贸易商的贸易成本,激发了贸易需求,逐渐形成三地更紧密的贸易合作关系,带动地区间相互投资。”刘恩专认为,在此过程中,获批自贸区后的滨海新区将进一步简化通关审批流程,在京津冀协同发展的背景下,其开发的价值也将大大增加。

“首先体现在产业的转移上。”刘恩专表示,北京的产业转移已经刻不容缓,在设置更高的准入门槛后,无论第二产业还是第三产业在落地的选择上,河北很难与综合条件更优越的天津竞争。而滨海新区是目前天津投资环境最好的区域之一,将很可能成为进不去北京的企业的第一选择。

“京津冀协同发展对于滨海新区最大的可能在于,将使其不仅成为天津的发展动力,更是京津冀区域发展的引擎。”南开大学滨海开发研究院产业发展中心主任马云泽认为。

事实上,自2006年滨海新区继浦东新区后成为第二个国家综合配套改革试验区被写入国家战略后,天津就将发展重心逐渐转移向滨海新区,在重大项目的布局上尽力向之倾斜,使之成为京津冀乃至环渤海地区工业产业集聚度最高、基础最好的区域之一。

在马云泽看来,滨海新区相对雄厚的工业实力使其一方面可借助北京科技研发优势实现科技成果的就近转化,同时制造业产业链长的特点可以让天津与河北形成明确的产业分工,促进区域合作的产业对接。

“滨海新区的高端制造业发展到一定程度,科技研发与创新将成为其内生需求,即使通过市场的力量也将会吸引北京的科研企业和机构。”马云泽表示,滨海新区处在制造业产业链上游,产业极化进程过后,就将对河北及周边地区渐渐产生辐射效应。“滨海新区也许是最可能起到杠杆效应的一枚棋子。”

或将成中韩自贸区先导示范区

如果说中国的自贸区、京津冀一体化战略在可预期的几年内,会对滨海新区的未来产生直接影响,那么从更广阔的地域空间上观察,中国新政经周期下的另一大区域发展战略——“一带一路”,似乎也或多或少与滨海新区发生着千丝万缕的联系。

原天津市委书记孙春兰在2014年年底的天津经济工作会议上表示,天津要抢抓“一带一路”建设的重大机遇。“以港口为龙头,以投资贸易为纽带,以产业为支撑,加强与西部地区、沿线国家和地区的合作。”

外界看来,天津虽地处东部沿海,但在丝绸之路经济带上的价值却极大。

从陆路来看,天津港有通往阿拉山口、二连浩特、满洲里三条铁路运输通道,而号称亚欧大陆桥桥头堡的连云港,只有通往阿拉山口的一条铁路线,其亚欧大陆桥总运量只有天津的一半。

海域层面,很多北方地区物资 不管怎么走,也摆脱不了天津这个枢纽——滨海新区的港口优势,也就能进一步发挥。

据悉,目前,天津港已在内地12个省市建立了23个陆港口岸,涉及多个中西城市。天津海关亦与西安、银川、乌鲁木齐等内陆海关签署通关合作备忘录。

不过,也有学者认为,就天津而言,中西部地区经济体量小,与中西部货物贸易所占分量比重也很低,而海上丝绸之路目前也尚停留在概念阶段。“‘一带一路’的红利,可能在更远的未来。”

“滨海新区的机遇更多应向东看。” 天津自由贸易区研究院院长刘恩专认为,中韩自贸区对于强化滨海新区在东北亚地区的战略地位,意义深远。

自2014年中韩自贸区谈判启动以来,进展十分迅速。根据谈判成果,双方承诺在协定签署后,将以负面清单模式继续开展服务贸易谈判,并基于准入前国民待遇和负面清单模式开展投资谈判。

就天津而言,2013年与韩国进出口贸易额达217亿美元,约占中韩贸易总额8%。此外,韩国在天津的投资企业包括三星、韩华、sk和lg在内,超过3300家,滨海新区所占比重最高。“加上天津自贸区的优势,滨海新区很有可能成为未来中韩自贸区的示范先导区。”当地人士分析称。

目前,韩国外汇存款余额达到624.5亿美元,其中人民币存款161.9亿美元,所占比重超过25%。

刘恩专认为,随着中韩自由贸易的推进,中韩货币互换将进一步扩大,作为韩国在中国投资总量最大的城市,天津以及滨海新区的优势最大。

能否成为北方经济中心

尽管头顶光环耀眼,身负多项国家战略使命,集“万千宠爱于一身”,不过滨海新区其实心里并不踏实。

2013年,时值天津推进城市美化,开展打造“美丽天津”活动。5月15日,国家主席习近平考察天津。

“虽然美丽城市建设是当时的主要任务,但我们还是很盼望总书记能对天津的战略定位表个态,但总书记只是提到加快美丽天津建设,当时天津多少还是有些失落。”当地知情官员透露。

“包括自贸区这件事情,上海自贸区第一个批复让我们压力很大,就害怕第二个也不会给我们。”

2013年12月27日,国务院总理李克强到天津滨海新区考察。

“当时我们最关注的就是自贸区的批复,我们从几个方面探总理的口风,但当时总理就说,你们关键是好好研究能不能成为投资和服务贸易便利化创新区。”

据知情人介绍,总理这一表态后,天津市委连夜召开常委会议研究总理指示精神。时任天津市委书记孙春兰将“大力推进投资与服务贸易便利化综合改革和创新”作为2014年工作重点的第一项。而此前天津对2014年最重要的工作的表述则是,“积极建设自由贸易实验区”。

“自贸区批复后让天津松了口气,但总担心中央政府对我们是不是还有疑虑,未来的天津又该如何定位?”

事实上,早在2006年国务院批复《天津市城市总体规划(2005年-2020年)》时便明确提出:天津市是我国直辖市之一,环渤海地区的经济中心......以滨海新区发展为重点,逐步建设成为北方经济中心和生态城市。

不过,据天津官员私下透露:“前几年每次开会都要提到北方经济中心,最近两年领导越来越审慎了。”

“经济中心的地位不是中央给出来的,而是要靠天津人干出来。”臧学英表示,成为北方经济中心是天津的历史使命,一方面天津要成为北方经济总量、经济效率最高的城市,另一方面要产生辐射效应,带动环渤海乃至北方经济的振兴。“而滨海新区应该是这个经济中心的发动机。”

2013年天津国民生产总值达到14370亿元,不到北京的四分之三。而滨海新区占到天津经济总量56%,gdp达8020亿元,同比增长17.5%,虽然数据华丽,不过横向来看,从2010年以来经济增速却从25%下降了接近8个百分点,可谓压力巨大。

本地学者认为,滨海新区现在的经济体量已达到一定规模,不可能一直保持超高速发展。此外,受国际、国内整体经济形势严峻,经济外向度较高的滨海新区,所受影响也会较大。

不应太在意制造业比重过高

自2005年被写入“十一五”规划并纳入国家发展战略,滨海新区以年均超过20%的超常规发展速度成为所有国家级新区中经济体量最大的城市,而现在的滨海新区,似乎再次走入了十字路口。

除了经济增速下滑,外界对于滨海新区的发展模式也有颇多非议,比如经济结构不合理,第二产业、国有经济比重过高,民营经济发育不良,大项目投资带动模式难以为继等等。另一方面,自贸区、京津冀协同发展、“一带一路”等新时期国家战略,又与其紧密相关。

在外界对于滨海新区的战略红利的想象中,基于天津自贸区的诸多优惠、创新政策,将为滨海新区带来新的产业选择思路,比如成为区域金融中心、或者重振2008年金融危机后衰落的外贸产业,亦或依托交通枢纽地位,使航运、物流等成为支柱产业。

对于滨海新区自身而言,利用新战略机遇来纾解困境的道路多起来后,这座年轻的城市又该如何选择呢?

在目前滨海新区的产业结构中,第二产业比重超过60%。其主要支柱产业汽车及装备制造业、石油化工、电子信息、轻纺、航空航天均为制造业。

2013年,滨海新区工业总产值超过16000亿元,其中八大支柱产业就创造了接近90%的产值。

藏学英认为,滨海新区最大的优势就是制造业,要利用自贸区、京津冀带来的战略机遇来壮大现代制造业,使之成为北方乃至东北亚的现代制造业中心。“在全球制造业低迷以及中国产业升级进入瓶颈期的背景下,滨海新区如果能闯出一条路,价值不言而喻!”

而在马云泽看来,随着现代制造业做大做强,基于其产业自身发展程度,自然会激发对生产性服务业乃至生活性服务业的市场需求,在经济总量继续做大的基础上,产业结构将趋于合理,对人口的吸附作用也将更强。“所以不仅不能弱化目前的产业优势,反而要继续做大做强,使之成为滨海新区最坚实的支撑。”

“目前京津冀三地产业各自为战,原因之一就是天津的制造业还不够强,”臧学英表示,滨海新区的支柱产业并没能成为环渤海地区的龙头产业。“缺乏带动性,就难以形成区域分工。”

改革将是最大红利

除了明确产业发展目标外,政策、制度的完善和创新,亦被认为是滨海新区下一步发展的重中之重。

以天津自贸区为例,在南开大学国际经济研究所副所长李荣林看来,未来出台的自贸区政策能否服务于制造业尤其是现代制造业做大做强,是考察滨海新区“自贸区红利”的最关键要素。

虽然自贸区最终方案尚未确定,但以上海作参考,李荣林并不看好。目前滨海新区制造业企业类型主要为国有企业和外资。“从第二产业来看,自贸区的价值更多体现在对外资的吸引力。”李荣林表示,即使包括从国外转移到滨海新区的高端制造业,也大多是组装一类的产业链末端。能否吸引更高端的要素,要看自贸区的政策能发挥多大优势。“如果复制上海的监管体制,很难发挥太大作用。”

最终,改革创新依旧指向的是人。

事实上,自2006年获批国家综合配套改革试验区后,滨海新区围绕经济、管理等领域进行了一系列改革尝试。其中最被外界关注的就是行政体制改革。

2009年,滨海新区迈出综改后的最大一步,国务院批复滨海新区行政体制改革改革方案,同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区,设立天津市滨海新区,以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域。滨海新区成为天津市下辖的一级政府。

2013年9月,天津市宣布撤销滨海新区下辖的塘沽、汉沽、大港三个城区管委会,进一步精简机构。

“行政体制虽然厘清,但也开始要支付改革的代价了。”据当地政府人士介绍,机构精简之后带来的是冗员。“一个局里,和一把手相同级别的可能就有三、四个,那多双眼睛盯着他,干出错还不如不干。”

“三个区十二套班子,现在变成四套班子,必然涉及权力和利益的重新分配,所以滨海新区一直处在改革的磨合期,也因为这种磨合,让滨海新区在过去发展中丧失了一些机会。”

十二五期间,国务院发布《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》,对七大战略性新兴产业提供重点扶植政策,滨海新区的八大支柱产业有五项上榜。“战略性新兴产业滨海新区起步得很早,但由于体制的磨合,让我们的发展速度还有所欠缺。”

天津市委党校经济发展战略研究所所长臧学英认为,行政体制改革未来依旧是滨海新区深化改革的重中之重。未来能否建立起一套合理科学的行政管理体制和分配体制,使之更具活力和创造力是滨海新区能否利用好新战略机遇的基础。“滨海新区要解决的问题,也是中国许多城市面临或将要面临的问题,从这个意义上看,改革是未来滨海新区最大的红利!”

重塑京津冀

(在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。)

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