文 | 许伟明 (方塘智库文旅中国研究中心主任)

几年前,我曾以经济记者的身份采访珠三角的一些中小企业主。那时,珠三角正在大力推动“腾笼换鸟”,着力将一些低端产业请出去。但在人力成本、租金高企、产业政策压力的多重局面下,很多中小企业主选择坚守。

怎么不离开?在深圳郊区,一名五金厂老板用两个字道出真谛:配套。在珠三角,早已形成了完整的产业链,企业能便捷地在珠三角招到训练有素的产业工人,便利地获得上游的产品,依托全球贸易网络拿订单、找销路。

托马斯·弗里德曼在15年前就指出“世界是平的”。世界范围内,大城市之间无障碍合作,一如凌志汽车可以在全球范围内设计、生产组装和销售。

从深圳的小老板,到托马斯·弗里德曼,说的其实是一回事:一个地区内,城市间若能有序配合,区域是平的;国际大城市之间,若可跨国竞合,世界也是平的。

很显然,一个区域如果内部不是“平的”,那意味着其内部的匹配协作是有问题的,也就无法形成区域性的合力,难以参与到在全国乃至全球的竞合之中。

地理上是平的,但在跨市合作上并不平坦。这大概就是过去十多年里,关中城市群的一个状态:尽管西安、咸阳、宝鸡等城市,都处在平坦的关中平原上,但地理上的亲近并不等同于社会经济的协同发展。

今天来看,关中城市群的发展,从陕西省到国家层面,都赋予了战略的意义。但一个很现实的问题是,关中城市群要发展,抓手在哪呢?长期以来,西安的重要性在陕西乃至西北地区都独一无二,但是经济体量终究不够大,且缺乏有效的传导机制,西安对关中城市群的辐射带动作用却一直未能有效发挥。在此背景下,西咸新区应运而生。

2015年11月3日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》公布。《建议》提出,在拓展区域发展空间方面,发挥城市群辐射带动作用,优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群,形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。

这是关中城市群首次被明确列入国家级发展规划中。而作为关中城市群的支点和核心,随着西咸新区的体量的逐步增大,不仅会提升大西安的规模,也势必会重塑整个关中城市群的格局。

关中城市群的新变量

早在2006年,陕西省就提出了建设“关中城市群”的构想。但具体落实这个构想,是在2年后,即2008年陕西省政府通过的《关中城市群建设规划》。

这一规划明确关中城市群的发展思路:以西安都市圈为核心板块,做大做强西安;以现有城市为基础,做大宝鸡、咸阳、铜川、渭南等市;再以资源和特色产业为依托,做强小城市;以及通过关中百镇建设,来做优小城镇。

从区域上,关中城市群是指以大西安(含咸阳)为中心、宝鸡为副中心,包括渭南、铜川、商洛(地理划分属陕南)及杨凌区的城市群(欧亚大陆桥沿线城市)。

关中城市群是陕西省人口最密集、经济最富庶之地,文化风俗也大抵相同。尽管其面积只有陕西省的27%,但在2007年的人口和gdp占比则分别为61.7%和63.4%。这里聚集了西北地区最“高大上”的高新技术产业,也聚集了数量惊人的科教机构,高校云集,人才辈出。因而在关中发展城市群,具有全陕西最好基础。

但和其它发育渐趋成熟的城市群相比,关中城市群还处在较为初级的阶段。

在方塘智库看来,推动关中城市群的发展,契合了当时乃至当下的区域现状:一来,西安虽大,但不够大,亦不够强,所以要做大做强。二来,西安和其它城市之间,缺乏有效衔接,产业转移失据,所以要做大宝鸡、咸阳、铜川、渭南;第三,从西安周边到到其它城市,城镇化的水平都偏低,因而通过做优小城镇,来推进城镇化。

需要注意的是,在通过《关中城市群建设规划》的同一个陕西省政府常务会议上,还通过了另一个文件《西咸一体化建设规划》。

这并不是时间的巧合,而是从陕西省层面而言,很明确地将西安、咸阳的一体化,当作关中城市群建设的重要驱动来看。

又过一年,国务院公布《关中—天水经济区发展规划》,明确了“建设大西安、带动大关中、引领大西北”的国家战略。

逻辑链逐渐清晰起来:西咸一体化,带动大西安,继而带动包括关中城市群的发展,辐射更广大周边区域,引领西北发展。

所以,西咸的一体化,不管是在陕西省还是在国家层面,都有“牵一发而动全身”的意义。但由于种种原因,并没有一开始就迅速推进。关中城市群的发展,也就缺乏来自强核心的驱动。

当然,关中城市群的推进缓慢原因还有多方面。包括:产业的规划上,未能有效地错位互补;城市群发育不完整,大中小城市之间无法构成有效的产业传导,西安的产业无法有效地扩散、传导到其它城市;等等。

这些原因共同导致的是,从关中城市群并没有在过去五六年这段城镇化的黄金期里快速崛起。对比去年和2007年的数据,这个地区城镇人口和gdp在全陕的占比,竟没有多大的变化。关中城市群距离“新亚欧大陆桥的核心增长极、黄河中上游最具活力和潜力的经济区,也是新时期推进西部大开发的重要载体”的目标,依然很遥远。

在过去十年里,城市群在构建更强大的产业配套、提升区域乃至全球竞争力、辐射广大区域的意义,被越来越多的区域所重视。除了传统的长三角、珠三角和京津冀,成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、哈长城市群,等等,不断进入人们视野。它们在经济体量不断膨胀,反衬着关中城市群发展的缓慢。

纵观全国乃至全球的多数耀眼的超级城市,往往离不开一个高度协作的城市群。如果没有没有关中城市群的建设发展,大西安的发展也会因为缺乏有力的区域支撑,反之亦然。

因而,无论是大西安,还是大关中,都亟待一个变量的加入。这个变量,显然不仅是一个开发区——一个开发从体量上无法撬起整个关中区域的变局。2011年,西咸新区应运而生,它和开发区的本质不同是:它是一个新区,更是一个城市。

中国多个城市群的夜晚灯光,红圈内是关中城市群

创新示范关中地区城市发展方式

西咸新区的设立,尤其是在2014年初成为国家级新区,使得大西安的建设,有了有力的抓手。更使得关中城市群的发展,进入到新的阶段。大西安是关中城市群的核心区,西咸新区又处在核心区的核心区。

很显然,西咸新区要对整个关中城市群的影响,首要的使命就是做大做强西安,提升大西安对整个区域的辐射能力。西咸新区需要参与到对关中城市群的“心脏”的构建。

在此背景下,方塘智库认为,西咸新区的发力点在于:

第一,大力提升核心区域的体量。特大城市缺位是关中城市群的一个老问题。这几年西安的城市骨架不断延伸,但是整个城市人口却一直在850多万徘徊。从全国范围看,一个城市群的核心城市,往往是千万级人口的特大城市。

随着西咸新区的建设,西咸一体化快速推进,大西安的城市体量也大大提升。根据相关规划,预计到2020年,大西安都市圈主城区建设面积将达850平方公里,都市区人口达1280万人。

只要城镇化、工业化、农业现代化、信息化同步推进,成为特大城市的大西安一定会更加长袖善舞,大大增强核心区对关中城市群的驱动。

第二,优化关中城市群的空间结构和产业结构。规模结构的断层,是关中城市群发展的又一问题。和其它面积相当的城市群相比,关中的城市数量少,也没有能够和西安对话的大城市,同样缺乏一系列可以构建产业关联的中小城市。总体而言,西安独大,其它城市太小,城市群内的内部质地很不均匀。不同城市间的发展水平差距大了,整体统筹的难度大增。

在这样的结构里,作为增量的西咸新区,一方面会和西安展开良性竞合,尤其是能和西安共同吸纳来自东部地区、乃至国际地区的产业转移。另一方面,西咸新区组团式的发展,中小城市、小城镇的合理分布,可以更有效地与周边城市展开合作。

这样一来,西安将不再是城市群中独孤求败式的“孤岛”,而且借助西咸新区的城市组团,也能够完善和延伸大西安的扩散辐射能力,区域要素资源也将更易在城市群内合理优化配置。

第三,参与全球分工,为整个区域在全球范围内进行资源配置。随着空港新城的持续建设,西咸新区将逐渐成为中国西北地区最重要的空中大门,尤其是成为中国向西开放的重要枢纽。依托空港新城而发展起来的现代物流业,在辐射整个西北之前,首先会辐射关中城市群。

随着丝路经济带能源金融贸易中心、中俄丝绸之路高科技产业园等重点项目的持续推进,在“一带一路”的国家战略机遇下,西咸新区亦将在新能源、信息技术、高端制造能领域,在全球范围内参与分工合作,尤其是进行全球的资源整合和配置。

西咸新区正在打造承接新一轮产业转移的平台,这一平台意在抓住全球化的机遇和产业升级换代的机遇。借助产业链的扩散效应和传导机制,以及积极的对接匹配,关中城市群都有机会借助这一平台来推动产业升级。

第四,创新城市发展方式,促进关中城市群的健康发展。在未来很长一段时间内,关中的城市要做的依然是城镇化,构建起健康稳固的城市骨架,促使城市功能的发育和完善。就此来看,西咸新区作为首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区,将在诸多层面上对关中城市群的城市发展提供经验的借鉴。

关中城市群各城市的自然条件和社会文化大同小异,地处周、秦、汉、唐王朝的核心区域,历史文化遗产都非常丰富。因而它们在城市发展过程中所面对的问题也是高度相似的:既如何建立一个尊重历史文脉,尊重自然山水格局,但同时又是一个高效现代的城市。而这些恰恰是西咸新区作为国家新区,被国家所赋予的改革发展使命。

今天来看,无论是西咸新区“大开大合”的城市格局,还是生态环境治理的具体举措,或是“海绵城市”概念的落地,以及在城镇化过程中“让农民带着劳动力和土地两个资本进城”的理念实践,都对关中其它城市的发展具有鲜明的启示和指导价值。

让每年数十万大学毕业生留在关中

在城市化的过程中,农民变成了城市居民。但这不是全部。城市之所以比农村更有效率,在于城市的多数居民们,拥有着相应的职业技能。企业老板们偏爱在长三角、珠三角设厂,最重要的几条原因中有一条是,这里可以招收到熟练的产业工人,招来就能用。倘若企业把厂子设在中西部的一些城市里,那么他招来的工人,可能工资是低一点,但还得在招工后加以培训。

招工这点事,背后体现的是城市群的竞争力。也就是说,众多的城市可以共同对人力资源进行培训,人力在城市之间自由流动,每个城市都能参与分享这些共同的红利。这便构成城市群在人力方面的区域竞争力。

从这点来看,关中城市群距离很多发育成熟的城市群还有较长的距离。未来关中城市群应当在人力资源的培训上共同努力,尤其是在城镇化的过程中,对农业人口的职业技能的大力培训能将有利于各个城市共同分享这些熟练工人带来的便利。

西咸新区在推进城镇化的进程中,引起我们尤其关注的一点是,农民在身份上变成市民,还积极培训这些新居民学习新的职业技能,以便获得就业岗位。在方塘智库看来,对关中的城市而言,西咸新区做法的启示意义在于,这些农转非的新市民,并不是城市发展的负担,而是在一定的培训之后,变成了城市发展的人力资本。

对于关中城市群而言,不仅低端的产业工人的培育不成体系,中高端人才的价值也同样没有得到应有的发挥。而目前的情形却是,在西安培养的高校毕业生等人才,很多都孔雀东南飞了。

城市是大量人口的集聚。在集聚中,一个聪明的头脑,和其他聪明的头脑相遇,创新就此展开。那么到城市群的层面,更应该是更多的人相聚,更多的创新可以就此展开。这便是城市群的创新效应。

关中地区可谓聚集了全国最密集的科教机构。仅在西安,就有普通高等院校37所,民办及其他高等教育机构36所,博士点334个,硕士点826个,在校大学生120多万人,人数仅次于北京、上海,居全国第三位。西安也是全国高校密度和受高等教育人数最多的城市。

按照城市的创新效应,这么多聪明的脑袋集聚到关中,应该能创造出巨大的价值来才对。可惜这组数据放在关中,没有变成生产力。每年,从西安毕业的大学生超30万人,但其中的绝大多数,离开了西安,也离开关中,而前往沿海发达地区。

通过对关中各城市的统计发现,西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川5个地级市每年新增就业量约为32万人(在全省占比中超过3/4)。这32万的就业量,和西安一年的高校毕业生数量大抵相当。但考虑到当中还有大量的低端就业、非应届毕业生的就业,真正能留给应届毕业生的白领岗位就不多了。

智联招聘在去年夏天公布一份《2014年夏季中国雇主需求与白领人才供给报告》提出,西安平均每40.4人竞争一个就业机会,竞争激烈程度为全国第七。

西安如此庞大的高校毕业生规模,在西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军眼里是巨大的人才库和城市发展动力。他曾表示,如果30多万毕业生中,每年有10万人能在毕业生来到西咸新区,一定能创造出惊人的价值来。但前提是,西咸新区必须提供这10万人就业或创业的机会。

西咸新区沣西新城的附近,有一个建筑面积为16万平方米的“西部云谷”,已被列为国家发改委和工信部重点支持的电子信息产业振兴和技术改造专项项目和陕西省“保增长”重点支持项目。

这个项目里,除了微软的研发中心外,还有相当大的一部分功能是创业孵化器。那些毕业没多久乃至还没毕业的学生,只要项目合适,都可以带着团队来到这里,低价获得办公场所,借助这里提供的企业管理培训、财务、法律、融资等辅导服务,在云谷提供的创业生态里寻找新的凯发游戏下载的合作伙伴,等等,小微的创业团队得以逐步壮大。项目附近,一个租金低廉但环境优美的小区“同德佳苑”为这些创业者提供了生活居住上的便利。

“拎包入驻”的孵化空间正在全国范围内兴起,但西咸新区的优势在于,这里的高校集聚了中国很大部分的理工科高材生,他们对于当下的互联网时代的创业,有着更大的技术优势。

西咸新区正寄望成为关中城市群中最具活力的后发区域,在构建现代城镇体系中发挥核心作用,并充分利用西安、咸阳两市科技创新、公共服务资源等方面的基础条件,吸引高端人才、科研机构。

在沣西新城的交大西部创新港,以及其它新城的众创项目,都是西咸新区在技术驱动、创新驱动上布局的一个个引擎。

方塘智库认为,关中城市群作为后发追赶型的城市群,未来在产业布局上,也将在很大程度上依赖高新技术对经济增长的贡献。在国家“大众创业、万众创新”的背景下,关中城市群应该像西咸新区那样,努力优化就业和创业的条件,让西安的孔雀不再东南飞,这可谓是在经济发展进入新常态下关中城市群转型发展中最核心问题之一,事关现实和未来。

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