文 | 许伟明 (方塘智库文旅中国研究中心主任)
曾 晶(方塘智库文旅中国研究中心助理研究员)

当西咸新区刚被提上日程的时候,就连被牵涉其中的一些当地官员甚至私下认为,这个西咸一体化的城市发展“升级版”,前景或许并不光明。

当然,这也很好理解,其中原因之一是,并非所有人都可以在超越西安和咸阳一地一市的高度,看待这样一个陕西省城市战略的逻辑和意图。而且对这一城市新区的价值,很容易陷入“是存量资源争夺而非城市化新红利获得”的误解里。

直到今天,西咸新区在关中城市群构建、陕西省域经济转型升级、大西安都市圈重塑等多个战略意图下,角色和价值日益清晰化,以及国家级新区战略赋能以后,才分歧淡去,共识明确。

这是陕西省酝酿了十几年,才得来的一个大格局。

如果只是承接西安、咸阳两市溢出的人口和产业,大可不必布局一个国家级的新区。大西安、关中—天水经济区、西北战略性崛起,诸多层面的发展,其核心支撑点都落到这里。所以西咸新区注定是未来大西安、关中、陕西最大的增量和变量。尤其是在2014年晋级为国家级新区后,西咸新区的开发建设亦在国家层面被赋予战略性思考和部署。

有意思的是,尽管在空间上西咸新区是一个882平方公里的存在,横跨西安、咸阳两市,覆盖7个县区23个乡镇和街道办事处。但在行政地图上,这里的每一个地方不是西安的,就是咸阳的。

在方塘智库看来,这个地图上目前还“找不到”的西咸新区,却是事关“大西安”未来城市化的最大增量和变量,也是在本轮全球经济再调整和中国经济转型升级背景下,陕西省转型发展的大未来和新机会。它一定不是一个大型产业园区,也不是一群产业园区的集合,而是要再造一个现代城市,重构大西安都市圈的城市生态。

那么,西咸新区这个变量如何嵌入大西安的方程式,最终又得出怎样的运算结果?这无疑充满了想象。

从西咸一体化到西咸新区

一千年前的全球中心城市,今天将“国际化大都市”作为奋斗目标。西安的历史时空变幻,多少有些让人感慨。

从当初提出这个目标到现在,至少10几年已经过去。回头来看,对如何构建一个国际化大都市,西安和陕西给出的路径基本维持不变:西咸一体化。

其背后基本的逻辑之一是,衡量一个国际化大都市的指标有很多,但最直观的标准之一是人口和经济的体量。从纽约、伦敦、东京,到北京、上海,都是其所在国家或地区,人口和经济规模最大的城市之一。而放在中国的视野里,西安目前860多万的人口体量和5000亿元的gdp,在全国排名尚且进不了前十。所以,把西安做大做强,将是西安成为国际化大都市的前提之一。

基于西安和咸阳在历史上的紧密联系,以及现实中存在的产业互补空间,推动这两个城市的一体化发展,也当属比较切实可行的道路。当然,西咸一体化绝非简单的算术相加,而必须让两者形成有机互动、产生化学反应。

早在2002年,西咸一体化的构想就在陕西省层面提出,西安和咸阳两市也在当年签订一体化的协议书。西安和咸阳两市城区相距不到30公里,两市都有拓展发展空间、匹配产业布局的动力,也有发挥各自的优势来实现互补发展的强烈需求。因而西咸一体化几乎是必然之举。

从时间节点来看,陕西提出的跨城一体化,在全国范围内算得上是比较早的。那之后,做大都市圈的构想才在国内逐渐多见,并多以“省会+临近城市”的一体化为特征,如广佛同城、武汉“1 8”城市圈、长株潭同城、郑汴一体化等。

不过那之后的十来年里,一个人们期待的大西安并没在关中平原上崛起。反倒在其它地方,跨市地铁、公交一体化、社保互转等系列举措不断。相较而言,西咸一体化的推进过于缓慢,尤其是在两市结合部,“没有形成实质性、大规模的开发建设局面。”

这背后的原因主要是行政区划分割、缺乏抓手等。尽管省里重视,两市也签了协议,但后来近十年中,西安的发展重心没有西移,而是在其它方向拉伸西安城市骨架和产业格局。而对咸阳来说,其经济体量和人口规模更小,没法独自东进去和西安衔接。

同时发生的西部城市竞赛故事中,西安与成都、重庆的距离不是在缩小,而是在扩大。

没有大西安作为引擎,陕西省的发展也就缺乏有效的辐射。总体来看,陕西省的产业支撑偏少,产业结构也不尽合理。随着时间推移,这种结构性的深层矛盾逐渐明显,陕西省也需要一个新的增长极。西咸一体化的意义,早就超越了西安、咸阳两市,上升为陕西乃至更高层面的战略。

国务院2009年发布《关中—天水经济区发展规划》,提出在关天经济区构建的“一核、一轴、三辐射”的空间发展框架体系,而西安、咸阳是“一核”的核心区。规划明确提出,“加快推进西咸一体化建设,着力打造西安国际化大都市。”

西咸一体化的建设至此具有国家战略的意义,通过构建西咸新区来推动西咸一体化的构想,很快浮出水面。

2010年2月,陕西落实《关中—天水经济区发展规划》,成立由省政府设立的专门机构领导的沣渭新区和泾渭新区,地跨西咸两市,分别由咸阳和西安设立管委会作为政府派出机构,进行开发建设。沣渭、泾渭受省市的双重领导,建设体制被称为“省市共建,以市为主”。

“省市共建”让西咸一体化终于拉开局面,但具体执行又“以市为主”,推进乏力。所以很快,西咸新区进入2.0时代,范围重划,建设体制调整为“省市共建,以省为主”。

2011年5月,西咸新区管委会组建。1个月后,陕西省出台《西咸新区总体规划》。现有西咸新区的格局就此落定,新的范围比一年前多了300多平方公里,原先沣渭、泾渭两区的格局被调整,成为空港、泾河、秦汉、沣东、沣西五个新城的组团。

至此,喊了十年的西咸一体化,因为西咸新区的出现,获得了一个可靠的支点。大西安的建设,在陕西省“举全省之力推进西咸新区开发建设”的支持下,推进步伐得以明显加快。

重塑大西安城市空间格局

全球城市格局随着全球经济格局重塑正在迎来历史性重塑,而国内的城市格局随着区域经济发展和既有城市的兴衰轮替,从空间到规模、从经济实力到品牌影响,也都迎来深度调整。

西咸新区的建设,无疑为大西安带来了重要机会。2014年初,西咸新区又晋级为国家级新区,机会再加码。在方塘智库看来,这对大西安乃至陕西省而言,应该是最近十几年来最好的一个历史机遇了。

在过去十年,以榆林和延安为代表的陕北城市,通过资源的开采,经济上获得了快速崛起,并助推陕西省经济总量的迅速提升。甚至西安楼市的购买者,有很大部分是陕北人。但随着能源价格的持续下跌,以榆林为代表的陕北经济遭遇下行。

所以,方塘智库认为,西咸新区在大西安的建设中,其意义将是多元化和多层次的。

比如,西咸新区将是西咸一体化的有力抓手。西咸一体化不是简单的算术相加,而是要实现乘法效应。但两市的一体化,牵涉到产业、文化、科技、行政管理、公共交通等方方面面的融合,注定是一个中长期的和综合的系统工程,西咸新区作为一个新区新城,将是一个最佳协调发展平台。

西咸新区地处大西安的核心地区。这里多属西安咸阳两市的接合地区,面积多达882平方公里,基本囊括了两市之间大部分尚待城镇化的空间。在西咸新区,两市将构建起新的产业集聚区和人口集中区,从而促成一个都市圈的融合局面。

根据2014年9月的《陕西省新型城镇化规划(2014-2020)》,陕西省将加快以西咸新区为龙头的大西安建设步伐。预计到2020年,大西安的主城区建设面积将达850平方公里,都市区人口达1280万人。

从目前西安和咸阳的人口之和、城市用地之和来看,都和2020年的目标颇有距离。而根据规划,到2020年,西咸新区的城市人口为236万人,城市建设用地272平方公里。所以,大西安的增量,无论是人口还是土地,都将主要来自西咸新区。

当然,随着西咸新区的发展,西安城市空间结构要实现由单中心向多中心发展,大西安的城市格局也将得以优化。

同时,根据西安国际化大都市的产业定位与城市功能,充分利用两市空间上的整体性、文化上的同源性和资源上的互补性,优化城市资源的配置,加强产业分工与协作,优化产业结构,促进产业布局结构的合理化。

比如,西咸新区丝绸之路经济带能源金融贸易区,据西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军介绍,该区位于沣河、渭河三角洲,地处西咸新区中心区域,是未来西安国际大都市的cbd和关中城市群核心区。

创新城市发展方式的中国实践

在国务院下发的《关于同意设立陕西西咸新区的批复》中,明确提出:要求西咸新区建设要紧紧围绕创新城市发展方式,把西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。

其中,“中国特色新型城镇化的范例”是核心内容,对西咸新区具有很强的现实针对性。

在方塘智库看来,虽然城镇化未必带来现代化,亦不是现代化的全部,但全球所有高度现代化的地方无一不是大量人口集聚的都市。高质量的城镇化是通往现代化的必由之路。陕西省当亦不例外。

城镇化的一个实质是以业聚人,西咸新区既发展经济产业,带动人力和人才的集聚;又努力优化服务人才就业、创业的条件,发挥城市的集聚与创新效应,从而为产业发展和升级注入新的创造力。

所以,一方面是一个高效宜居的“生态田园新城”,另一方面又是“统筹科技资源的新兴产业集聚区”。国家给西咸新区的这两个定位,可以理解为:以高质量的城镇化,来推动以新兴产业为代表的现代化。

西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军说,“城镇化的本质上是人口流动迁徙,围绕这个,我们提出了一系列观点,包括‘从开发土地向开发人转变’,这是我们西咸新区对国家城镇化理论或实践的重要补充和创新。”

我们看到,西咸新区在高质量的城镇化的同时,着重构建以信息技术、新能源、新材料、临空产业、现代物流、文化旅游、都市农业、现代服务业等为核心的现代产业体系。与此同时,又致力于金融中心、现代物流中心、科教中心、先进制造产业的构建。

西咸新区的另一个发展目标是“建成我国向西开放的重要枢纽”,“着力建设丝绸之路经济带的重要支点”。其建设发展,显然不会是复制出一个新的西安来,更有可能的是,它在根子上不失关中的根,又是一个高效、现代的新型城市的形和魂。通过高起点的建设,西咸新区有条件发展成为一个现代气息浓厚、生态环境优美、新兴产业聚集的城市,成为大西安获得跨越发展的新支点。

在方塘智库看来,这就要求西咸新区的营造过程中,无论是城市规划理念、新兴产业选择、地标建筑设计、城市现代治理等,都充分体现现代化、国际化、信息化等,使得西咸新区成为大西安对话全球的新空间、新平台和新窗口。

如果说,以明清城墙和兵马俑为代表的历史遗存,象征的是大西安与世界的历史文化连接,以法门寺和碑林为代表的是大西安与世界的宗教连接。那么,西咸新区就需要更多地充当大西安与世界的现代连接。

而这,也是以西咸新区为代表的中国城市在新的历史阶段,对全球城市创新发展和中国新型城镇化战略的实践价值。

如今,在全球经济一体化之下,城市圈将是参与国际竞争的基本单位,因而西安的国际化之路,必然要依托于大西安都市圈。那么大西安要建的国际化大都市,不仅是一座世界旅游城市。因为从文化旅游角度来看,以西安绝无仅有的历史遗存,它早就是一座世界知名的旅游城市了。

大西安的国际化,是要逐渐融入全球性的合作分工体系,并逐渐依托其新兴产业、人才集聚的优势,逐渐向全球产业链的“微笑曲线”中代表高附加值的两端移动。

变革已至,未来已来。西咸新区可谓是时代和历史所给予大西安城市变奏的一次最好机会,甚至是最后一次机会。善用这一增量和变量,大西安其势已成,未来可期。

新区新城,其命维新。以国家级新区为代表的中国新区新城的开发和建设,不但承载着对中国美好城市空间增量的想象,亦承载着中国新型城镇化制度变革的想象,在此背景下,方塘智库正以样本切入,秉承全球化、信息化、文明化等多重视角,深度关注这一城市中国时代的多维变革。

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