文 | 蒋伟涛(方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者)

在国家谋划“十三五”的背景下,新型城镇化有关命题再次持续升温。

作为具有整体性推动中国变革的平台化和载体化的战略部署,在创新发展、经济转型升级、产业结构调整等多个维度下,新型城镇化势必会是贯穿于整个“十三五”规划的主逻辑。

其中,考虑到中国既有的城市和城市群格局,以及下一步城镇化的任务、路径、价值等选择,特色小镇将成为下一阶段新型城镇化的主战场,同时也将是社会资本参与国家战略的主平台之一。

在此背景下,方塘智库再论特色小镇建设问题,试图从中国城镇化趋势、特色挖掘、改革本质等多个方面,继续进行梳理,为大量已经在操作和正要操作的特色小镇实践提供一些思考。

当然,虽然我们一谈到特色小镇就会想到在欧美市场遇到的那些优美的小镇,也有较多的研究者认为,我们的特色小镇实践应该较多的借鉴于那些既有的小镇。

但是,在方塘智库看来,中国的特色小镇建设势必是一个非常复杂、综合的改革实践命题,在当下和未来的很长一段时期,很多特色小镇的建设都具有商业属性、公共属性、文化属性等综合的审视维度,任何一个小镇——包括政府主导的和社会资本主导的——都需要经受复杂的财务平衡、社会效益、商业模式等考验。

而这,也正是我们持续进行特色小镇研究的价值体现。

顺“势”于“逆城市化”

严格来说,城镇化是伴随着城市化而来的,这两个概念虽只有一字之差,但是却有明显的不同内涵。

目前来看,我国既有城市化发展过程中,普遍认为积累了大量的问题,尤其是在很多地方的城市化是以城市拆迁、房地产开发、形象工程建设为主导的发展模式,造成了这几年被普遍诟病的“城市病”:人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生恶化、环境污染、生态破坏等。

这其实在西方国家的城市化过程中也出现过。

但是,早在20世纪70年代以来,发达国家以及一些大城市中心市区郊区人口向外迁移,迁向离城市更远的农村和小城镇,出现了与城市化相反的人口流动的现象。所谓“逆城市化”现象。

逆城市化不是城市化的衰败,而是城市化扩展的一种新形式。它是建立在城乡差别近于消失、形成城乡一体化的基础上,乡村、小城镇的交通、水、电、信息等设施完善,再加上优越的自然风光,吸引了久在城市中面对浑浊空气、噪声的大城市居民到乡村、城镇暂住、定居,从而导致的表现为人口从城市中心向郊区迁徙的一种城市化现象。

比如,美国、西欧的一些发达国家,逆城市化现象具体表现在大城市中心区萎缩;乡村人口数量增多,城市人口向乡村居民点和小城镇回流。

中国的研究界有一种说法,改革开放前的中国可以称为“乡土中国”,正像费孝通当天描述的那样“农民附着在土地上,很少流动,乡土社会成了生于斯、死于斯的社会”;改革开放后的四十年,可以称为“城市中国”,大量的农村人以上学、打工、经商等方式义无反顾地奔向城市的时代而“一去不复返”。

方塘智库认为,当下和未来的中国,已经开始进入“城乡中国”的时代,城市和乡村不再是割裂的,城市人返璞归真到乡村寻求心灵的清静,逃离大城市的喧嚣,追寻心中的乡愁,这将成为常态。城乡之间互动发展将成为化解既有的城市发展问题和农村发展问题的必然出路。

在此情形下,新型城镇化和特色小镇建设可谓正逢其时,顺势而为。以此为背景,文化、旅游、观光、休闲、健康、生态、农业、园林等产业将成为引领城市转型发展的支柱产业,而这些,也必然是特色小镇建设过程中需要思考的。

塑“魂”于“自身特色”

在中国以往的城市化过程中,往往过于注重建高楼,注重造大广场、大马路,表面看起来很漂亮,但实际上却缺少基本的人性化思考,这带来的一个比较大的问题是千城一面,没有特色。

而且,这样的建设和开发思路带来的另一个效果是:拆迁也成了以往城市化给民众的留下的最大感受。

中国未来城镇化一定要在乎“里子”,而不是在乎面子。要因地制宜、实事求是、量身定裁,哪怕是当地的普通民宅,稍加环境卫生改造,只要简洁大方、体现本地乡土特色即可。

具体到特色小镇上就一定要注重自身文化特色的挖掘。最近几年关注度较高的浙江乌镇就是一个成功经验。乌镇拥有江南别人无法比拟的自然景观、小桥流水,更有人文景观、厚重文化,但是乌镇没有止步于现有的景观,而是选择以戏剧节作为自己的特色,这样乌镇的美景文化更有了不一样的“意境”。

正如《人民日报》的评论文章指出:一个地方牵手一项文化盛事,实现美景化境,古今中外,皆有经典案例。古之兰亭,闻名至今。今之平遥,按照国际规范举办摄影展,古城风貌、古朴民情与摄影活动交相辉映,在海内外产生持续影响。国外法国南部小镇戛纳,更因戛纳电影节闻名于世。瑞士冰雪胜地达沃斯,由于世界经济论坛的举办,拥有超出旅游休闲领域的世界影响力。

我们不敢奢求每个乡村和每个小城镇都有自己的国际品牌。但只要当地政府和运营者善于发现当地特色,这些小镇或者乡村就会焕发出迷人的魅力来。

植“根”于“以人为本”

直到目前,我国城镇化的问题之一就是,人口城镇化明显滞后于土地城镇化。

但是在社会保障、医疗、教育等资源不能完全人人均等化享用的城乡二元结构前提下,农民只能用脚来投票,通过拆迁房屋、土地征用、被动上楼等方式给他们一个所谓城市的户口,其实是自欺欺人,是让他们连最后的土地保障都没有。

这样的城镇化道路已经证明不符合科学发展观。据中国科学院南京地理所城市研究中心姚士谋和中国科学院北京地理科学与资源所陆大道的研究,我国城镇化率从20%到40%只用了22年,这个过程比发达国家平均快了一倍多。这样的速度需要用审慎的态度看待。

李克强总理在其署名文章中也谈到:2011年,我国城镇化率刚过50%,其中包括了半年以上常住人口。若按城镇户籍人口统计,城镇化率也就在35%左右。

我国土地城镇化速度大大快于人口城镇化,加大了解决“三农”问题的难度,青年农民长期在外打工,不安心于甚至已经丧失了农村耕作的能力,影响到农业生产率的提高。

为此,方塘智库认为,需要根据中国国情,主要是从实际收入来看新型城镇化和特色小镇的实际效果,而不要用城市人口率来盲目地与发达国家看齐,因为国情不同、人口不同、时代不同、发展时间不同。

在目前中国人口众多的国情下,并不适宜将全部的农村人口转移到大中城市,而是需要考虑就地城镇化,只要产业就地化、就业就地化、社保同等化,农民们不会就背井离乡、舍妻抛子地奔向城市了。

目前造成两种极端现象,一种是在农村被城镇化的农民,其土地被征用后成为市民,但失地农民的就业问题没有解决;另一种是,在城市中大量的农民工虽然到城市里就业了,但他们的身份、生活、社保、住房都没有发生根本性的变化,并没有分享到城市发展的成果。

解决这些问题是特色小镇发展的关键。通过特色小镇这一平台,可以较好地解决产业在农村地区的落地生根,使得本地农业人口可以就地实现城镇化,并获得综合的城市功能配套。

固“本”于“人口市民化”

“城镇化”一词,其实是中国学者创造的新词汇。国外定义城市人口数量的门槛大多很低。如瑞典的标准是,只要集中居住人口达到200人就可被统计为城市人口,因为这些国家的总人口数量本身就不多,没必要再单独强调“镇”的作用。

我国长期以来过分重视城市,忽视镇的发展。但是中国的城镇不全是城市周边的小城市,而是“small town”或者是“small village”,这是与西方最大的不同。在借鉴国外经验时,一定要注意这一点,不然会出现张冠李戴的现象。

我国对于城市和农村的区分实际上是以土地所有制的性质而定,而不以人口聚居的规模和密度为基础;西方发达国家一般把居住人口的规模和密度作为规定城镇的主要依据,把大都市地区内各类居住点的人口都统计为城镇人口。

如果按照发达国家相近口径的“城镇”概念来计算,我国的城镇人口比率不止50%。

但由于我国长期的城乡二元结构体制,造成了以户口为区分的教育、医疗、社保、公共服务、就业等各种额外附加福利的差异。

为此,新型城镇化要从户口做起,户口不是简单的“农转非”,而是要走人口城镇化的道路,彻底解决城乡“二元方程”。以农民工就业落户政策为突破口,放开城乡二元户籍限制。

目前的规划是可以分为三步走:第一步让除北京、上海、广东等大城市之外的城市按照固定住房、稳定职业等因素,以实际居住地进行户口登记;第二步让不以农业为职业的农村人口以随城市子女养老、就进入城等方式进行户口迁移;第三步把城市户口、农村户口、流动人口暂住证等统一为“居住证”,实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。

新型城镇化不只是非农人口占户籍人口或常住人口比例的提升,更重视城镇化内在质量的提升。

新型城镇化不只是开路建房的城镇化,新型城镇化将更加注重建设安全高效便利的生活服务设施和市政交通等公用设施网络体系,逐步完善基础教育、医疗卫生和文体娱乐设施,改善居住生活环境,不断提高居民收入水平和社会保障水平。

所以,我们说户口问题是首要问题,但不是最重要的问题,重要的是农民从农村进入城市之后,没有了土地作为基础,国家附加在城镇户口上的教育、医疗、社保、公共服务、就业等各种额外附加福利要跟得上,实现人的彻底城镇化,让进城农民享受到城镇居民的生活水平,不然的话就是半城镇化。

开“源”于“产业发展”

农民进城不能变成贫民是大家的共识,解决得途径就是就业问题。城镇化发展一定要有产业支撑,让进城的农民能够找到工作,这是城镇化问题的关键。如果一个城镇没有产业支撑,没有工作机会,大量的人聚集起来,问题会更大。

李克强总理指出“新型城镇化必须和农业现代化相辅相成”,我们要清醒的认识到即使城镇化率达到发达工业国的70%到80%的水平,还会有数以亿计的农民要留在农村,而现代化建设可能不需要那么多的农村流动劳动力。

留在农村的这部分农民怎样生存下去?他们的出路何在?如何致富?建设现代化、多样化、合作化生产经营的乡村工业或许是可能的凯发网址是多少的解决方案之一。

开展工业下乡,将国家重大项目和制造产业链从大中城市向中小城市转移,并且通过制造业的发展带动相关配套产业、服务业的发展。

大力发展从事农产品深加工的乡镇企业,开展订单农业、公司 农户等经营模式,制造更多的就业机会。在财政、税收、信贷等方面采取优惠措施,吸引更多的生产要素和市场要素向县镇集中。

而农村产业发展的资金来源问题要解决好,可能的途径之一是农村土地受益村庄化。按照《国家土地管理法》,国家征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。 土地补偿费和安置补助费两项之和最高只有年均产值的15-16倍,过低的征地费用造成大量圈地。

此外还有一项拦路虎制度:土地征用双轨制度。城市通过非常低廉的计划价格征收农村土地,然后在城市土地市场上再以市场价格出让,政府获得土地租金剩余。

双轨地价使得政府乐于通过扩大土地出售而获得土地剩余租金,进而使得城乡土地开发成本产生巨大差异:城市边缘区土地开发总费用的30-40%是土地费,而在市区,60-70%的开发费用需要支付土地费。

所以,开发商更乐于征用农田,而不是挖掘城市本身的用地潜力,这加速了城市的蔓延式扩张。为此需要建立农村土地收益的就地村庄化的制度保障和长效机制。

参考文献

1.《一城一镇,有景更需有“境”》,载《人民日报》2015年10月27日;
2. 喻新安:《新型城镇化究竟“新”在哪里》,载《中国青年报 》2013年4月15日;
3. 胡必亮:《城镇化是否等于城市化》,载《解放日报》2007年8月13日。

唯有重新发现,方能洞察本质,进而启示未来。“重识乡土中国”是方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者蒋伟涛先生进行的基于乡村变革的新型城镇化专题研究的成果专栏,致力于通过全球化、互联网、城市化、技术革新、资本入场等多重时代背景下,多维度、宽视野、系统性求解中国乡村变革的未来。

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