文 | 蒋伟涛(方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者)

在中国发展高层论坛2013年年会上,大多数专家都认为旧型的城镇化造成了很多问题,尤其是土地问题,因为旧型城镇化整个是由赚取土地差价推动的。

经济学家吴敬琏坦言,这些年来从这个差价中得到的收入有不同的估价,最低的估价是30万亿元,这一直观数字冲击着人们对新型城镇化的思考。

可以说,土地是一切的基础资源,土地的收益成为事关新型城镇化健康发展的核心问题。这些年的城市化运动中,正是由于城乡土地产权关系的不清晰,才造成地方政府盲目扩城,才出现大量拆迁事件,才造成信访中土地拆迁问题久居不下。这些问题在根本上都是土地收益这块“蛋糕”产权和分配不清晰造成的。

土地成为新一轮城镇化运动中政府、农民、商家等各方利益的集中纠葛点。在方塘智库看来,对于农村发展和新型城镇化而言,土地产权的清晰是绕不开的话题。

日前,山西省出台《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》,通过市场流转交易的农村产权包括承包到户和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等,以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主,但不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

现阶段农村产权交易品种主要包括,农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权及农村建设项目招标、产业项目招商和转让等八大类。 这样的政策的出台显然是希望能够通过规范化的政策,保证农村产权流转的有序性和稳定性,进而为推动农村改革在大资产管理时代的新可能和新想象。

但是,我在调研中发现,早在十几年前,河南一些村庄在“熟人社会”中,已经存在外出打工把耕地转租出去的事实。对于他们来说“熟人社会”的信任就是保障,对于当地政府是不是规范了流转、如何流转等不是太关心。

他们总是经常说,“自家的地全村人都知道,就是闲置几年,谁也不会说这不是他家的地。”全村人见证就是最好的信任保障。即使目前而言,他们也不是太关心是不是政府出台了流转的规范文件。 所以,农村产权改革任重道远,而与产权改革密切相关的农村土地收益的改革亦是任重道远。

土地收益村庄化或可成为农地改革方向

在我看来,农村土地的所有权是集体所有的,经营权、流转权是农户或者个人的,但这不是真正意义上的完全产权的释放,闲置的农地集体所有权的释放才是最根本意义上的产权释放。

这不是否认农地集体所有权,而是在现状下给与农地集体所有权的完全产权。从物权法的角度看,完全的东西属于占有、处分、收益等。现在而言所有权属于集体所有,但是收益却不属于集体所有,这才是问题的关键。

城市郊区的农地在国家划拨为城市建设用地情况下,基本上需要与每一户签订合同,农户的力量是很小的,无法与政府进行谈判。这实际上是侵害了农民的集体所有权。

有的时候,村集体还采取欺骗、隐瞒的手段,在谁来代表集体、集体的成员是谁等这些问题都没有清晰的情况下,政府就替他们做了主。甚至在很多情况下,卖掉了集体土地农民都不知道卖给了谁,卖了多少钱,这自始至终都让农民的切实权益得不到保障。

在新型城镇化背景下,随着市场经济的发展,农村集体土地作为一种稀缺性资源与固定性资产,也不再单独为耕种农作物所使用,而是被大量用于通过多元化的使用方式创造集体收益。 集体土地的收益分配已成为我国农民重要收入来源之一,享有集体收益分配权的主体对于收益的分配具有强烈诉求,越来越多的集体土地被征收,征收补偿作为集体土地收益,经分配后转化为农村家庭中尤为可观的财富。

目前而言,对于集体土地收益的内部分配问题还没有法律进行明晰化,但是各地主要是对分配的方向和程序进行了大胆的设计和探索。 例如上海市规定集体建设用地流转收益主要用于基础设施和公益设施建设、发展经济、集体成员的社会保障等,注重保护其长远利益和生计。 有的规定由集体自治决定,例如广州市规定集体建设用地流转收益50%以上应当专项用于集体成员的社会保障支出,剩余部分由成员大会讨论决定。

也有的规定了具体的收益分配比例,例如佛山市规定50%流转收益用于农民的社会保障,10%作为集体收益用于集体公益事业,另外的40%按照股权比例直接分配给农民个人。

应该说,各地的试点为在全国范围内完善相关制度奠定了基础,但由于各地的差异性,在未来进行相关立法时可以不用规定具体的收益分配比例,只是应明确集体所有的土地收益中分配给集体成员的最低比例,并要求严格按《村民委员会组织法》与《物权法》的有关规定召开本集体村民大会或者村民代表大会,土地收益分配方案必须经农民集体村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意方可生效。

党的十八大报告、2013年国务院“一号文件”等重要文件中,均强调要保护农民的财产权,特别是农民的土地承包经营权、宅基地使用权与集体收益分配权,在我们看来,下一步要明确农村土地集体所有权的收益,做到收益村庄化,或许是可行的改革方向之一。

农村土地流转不会带来集体产权性质改变

土地是中国农民的命脉,在关于农村土地所有权以及流转权的讨论中,总会出现失地农民去向和由此可能带来的社会问题的争论,并把这作为反对农村土地产权变更的主要理由。

较早持这种农民失地将会造成社会不安定观点的学者之一蒋中一先生,他在2002年发表的《农民的土地承包权不可轻易动摇》,就提出:“中国历史上的社会动乱,几乎都是农民失去土地而引发的。如果搞土地私有制,允许自由买卖;如果侵犯农民利益,变相搞土地集中或兼并,失去警惕的话,那么这些失掉土地的农民会迅速增加,成为造成农村不安定的主要因素。这部分无地的农民,将是动摇国家稳定的主要社会力量。”

而清华大学教授秦晖在文章《农民地权六论》中,以历史事实证明,中国历史上从来没有出现过农民因无地造反的案例,而历史上的农民起义全部是“官逼民反”。

秦晖教授还指出,有些观点认为农民私有了土地就会自由买卖、两极分化、产生土地兼并而使土地集中到地主手里了,但是他举印度、拉美为例并不能证明这一点,就算那里的动乱可以用“无地则反”来解释(其实非常可疑),但那里的农民何以会“无地”?难道是因为“小部分私有者自由买卖导致土地集中”?

在我看来,农民的土地首先是集体产权性质的,只要是属于这个集体的家庭或者成员都可以享受集体产权的收益。农民的土地流转费基本上是与自己经营差不多,理性的小农只是在外出打工无人照料、年龄偏大无力经营或者其他情形下才会流转出去,不会改变集体产权性质。

在若干年流转后还会回归到个人的手中经营,不属于失地农民。对于城市郊区依靠城市化拆迁而失去土地进入市民的,如果已经有完备的社会保障托底,有了基本的生活保障,也是不会出现因失地而带来剧烈的社会动荡的。

可从国家层面明确土地收益村庄化方向

基于农村土地集团所有的前提,农村土地收益村庄化将是下一步新型城镇化的核心问题之一:一来可以保障农民的财产权利,可以增加财富;二来可以弥补新型城镇化提供资金不足部分。

农民集体土地收益的分配反映的是集体土地所有者所获土地收益在农民集体与其成员之间的分配关系。农村集体基于所有权获得了集体土地收益,还需要由农村集体共同决定收益具体如何处理,可以以一定的方式在成员间分配,也可以进行集体财产提留以提高全体成员的福利保障。

在我们看来,建立合理的收益分配机制,细化农村集体经济组织和农户之间的分配方式,有利于农民权益保护的明晰化。具体的操作可包括: 一是对农民的土地的权利进行确权。按照《物权法》的规定,赋予农民土地用益物权的主体地位,对土地享有占有、使用、收益的权力,提高耕地征用补偿标准;取消国土资源部“增减挂钩”政策,对于土地的占用、流转、转让等全部公开,不然的话直接追究相关责任人的责任;尽量少占耕地,实行严厉的耕地不受侵犯制度,一旦碰触,直接罢免主要领导职务;要尽可能的少占耕地,尽量节约土地,提高土地的使用效果。

二是国家层面规定农村土地收益村庄化。防止城市扩张之际,以土地财政名义侵吞农村的土地收益,拉大城乡之间的差距。对于村庄化收益明确程序、使用方向等。农民土地转移、流转、划拨、拍卖等的收益尽量在农村留存,增强集体收益,成为土地收益村庄化的关键所在,也是保证田地被征用和回收之后子孙后代的生活保障。 对于已在城镇就业的农村劳动力,在完成城镇化进程后,由集体收购其农村土地,出租给其他农民进行规模化生产,进而推动农业生产的提高,切实让农民增收致富,以便在将来的城镇化中有资金购房置业。

三是建立第三方托管农村集体资产。长期以来,农村集体资产管理的主要模式主要是“人治”为主,干部管理和能人管理较为普遍,这一模式下除非像华西村、南街村等明星村有强势的能人之外,会让集体资产被侵占、被贪腐的可能性增大,存在寻租和设租的可能,广大普通农民获利有限。

在方塘智库看来,可以利用第三方“信托化”的形式托管农村集体资产,“将原来分散的农村集体资产进行集中投资运用,实现资金运用的规模效益和科学化、专业化、精细化的管理模式,解决了原来将集体资产一次性分配给农民导致的非理性突击消费以及将大量财富长期沉淀于村集体可能导致的资产保值增值和收益水平不足等问题”。

参考资料:

1.《农村土地流转能够产生出什么样的收益》,载土地资源网;
2.《我国农民集体土地收益分配权探究》,载土地资讯网;
3. 蒋中一:《农民的土地承包权不可轻易动摇》,载中国乡村发现网;
4. 秦晖:《农民地权六论》,载共识网。

唯有重新发现,方能洞察本质,进而启示未来。“重识乡土中国”是方塘智库学术委员、《豫村里的中国》作者蒋伟涛先生进行的基于乡村变革的新型城镇化专题研究的成果专栏,致力于通过全球化、互联网、城市化、技术革新、资本入场等多重时代背景下,多维度、宽视野、系统性求解中国乡村变革的未来。 注:本文凯发游戏下载的版权所有为方塘智库,转载请获得授权。
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